תיק : XXXXX

 

תקנות הארכיונים (עיון בחומר ארכיוני המופקד בגנזך) (תיקון),

התשע"ח- 2017

 

בתוקף הסמכות לפי סעיף 18(א) לחוק הארכיונים, התשט"ו-1955[1] (להלן – החוק) שהועברה אלי[2], ולאחר התייעצות עם מועצת הארכיונים העליונה לפי סעיף 18(ג) לחוק, אני מתקין תקנות אלה:

                        ____________ התשע"ח ( ____________2017)                      

(חמ 3-82-ת2)                                                _______________________

                                                                                                                    בנימין נתניהו

                                                                                                                     ראש הממשלה

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ירושלים, ‏י"ב חשון תשע"ח

‏ ‏1 נובמבר, 2017

תיק : ???????

 

 

דברי הסבר:

 

סעיף 10 לחוק הארכיונים, התשט"ו-1955 (להלן – "חוק הארכיונים") קובע כדלקמן:

"(א) כל אדם רשאי לעיין בחומר הארכיוני המופקד בגנזך, אך אפשר להגביל זכות זו בתקנות ויכול שההגבלה תהיה לפי סוגו של חומר ארכיוני ולפי תקופה קצובה מזמן היווצרו.

  (ב) הופקד חומר ארכיוני שזכות העיון בו מוגבלת על פי חוק או על פי הסכם, יחולו עליו אותן הגבלות גם בגנזך.

  (ג) (1) לעניין סעיף קטן זה תקבע הממשלה ועדה של שלושה שרים;

        (2) הגנז, באישור הועדה, רשאי לציין חומר ארכיוני כסודי – מטעמים של פגיעה בבטחון                       המדינה או ביחסי החוץ של המדינה, וכחשאי –  מטעמים של פגיעה בצנעת הפרט;    

               הגנז רשאי, בהסכמת המועצה, לעשות כאמור מטעמים אחרים;

         (3) על העיון בחומר ארכיוני מן הסוגים האמורים רשאי הגנז להטיל הגבלות מיוחדות".

 

תקנות הארכיונים (עיון בחומר ארכיוני המופקד בגנזך), התש"ע-2010 (להלן – "תקנות העיון"), אשר הותקנו מכוח סעיף 10(א) הנ"ל, קובעות הסדרים ומגבלות ביחס לעיון בחומר ארכיוני המופקד בארכיון המדינה.

הפעולה הנדרשת לצורך פתיחת חומר ארכיוני לעיון הציבור נקראת בתקנות העיון "חשיפה". עקרונות החשיפה מפורטים בתקנה 8, וליבת השיטה מוצגת בתקנה 8(א):

"חשיפת חומר מוגבל [...] לעיון הקהל יעשה המפקיד, בהתייעצות עם הגנז, בתום התקופה הנקובה [...] או בתום תקופת קצרה יותר שעליה יחליט המפקיד בהתייעצות עם הגנז, ביזמתו או על פי בקשת מבקש בהתאם לתקנה 9; בכל מקרה לא תהיה חשיפה של חומר מוגבל לעיון הקהל בטרם עבר בדיקה, אף אם התקופה הנקובה בתוספת הראשונה חלפה".

 

התיקון המוצע מחליף את נטל סמכויות החשיפה וההתייעצות בין הגנז לבין הגוף המפקיד לגבי חלק מהחומר הארכיוני המפורט בתקנות וכפי שמוסבר להלן:

 

 

 

ההסדר הנוכחי משית את חובת החשיפה על הגופים המפקידים, כאשר לגנז יש תפקיד משני של מי שיש להיוועץ איתו, ובתום תקופת המגבלה הכתובה בחוק יש לקבל את סיועו בדרך לוועדת השרים שהיא המוסמכת היחידה לאשר הארכת חיסיון החומר.

 

הגבלת חשיפת חומר ארכיוני על פי תקנות העיון נעשית משני טעמים עיקריים: א) ביטחון המדינה / יחסי חוץ/בטחון הציבור, ב) הגנת הפרטיות.

 (לשיקול דעת המפקיד לא לחשוף חומר גם מהטעמים הבאים: א) סוד מסחרי / סוד מקצועי, ב) צנעת הפרט של נפטר.)

נציין כבר כעת כי ככל שחלה על העיון בחומר הארכיוני הנבדק הגבלה מכוח חוק ספציפי או מכוח הסכם, הכללים שבתקנות העיון כלל לא יחולו עליו. כלומר, הגבלה ספציפית גוברת על ההסדר שבתקנות העיון.

חובת חשיפת חומר ארכיוני היא חובה כבדה. למיטב אומדננו, בהתאם לכמות התיקים הממתינים כיום לחשיפה נדרשים נכון להיום בהכללה כ-3,000 שנות אדם על מנת להשלים המשימה. בנוסף, בכל שנה מופקדים רבבות תיקים נוספים או יותר, כלומר הפיגור גדל בהתמדה.

ישנם משרדים שהפקידו מעט חומרים בארכיון המדינה; למשרדים אלה יש פיגור בחשיפה של עשרות שנות עבודה. משרדים שהעבירו תיעוד רב מחויבים להשקיע בחשיפה מאות שנות אדם.

מתוך החומר הארכיוני המופקד כ-85% ממנו הוא בלמ"סי והבדיקה הנעשית בו לקראת חשיפה היא בדיקה הנוגעת בעיקרה להגנת הפרטיות וכן לחובות סודיות אחרות הקבועות בדברי חקיקה שונים.

 

 

 

 

מהות הצעת התיקון:

 

1. לעניין חומר בלמ"סי, יש להפוך את הסמכויות כך שמי שיבצע את החשיפה יהיה הגנז, וחובת ההיוועצות תהיה עם המוסדות המפקידים.
2. לעניין חומר מסווג במקור, או למעשה חומר מהמפורטים בפריטים 2-7 לתוספת הראשונה לתקנות העיון, יש להותיר את ההסדר הקיים על כנו, כלומר בדיקתו לפני חשיפה וחשיפתו תמשיך להתבצע על ידי הגוף המפקיד בהתייעצות עם הגנז.
3. בנוסף, היפוך הנטל יתבצע רק לגבי חומר שתמה תקופת ההגבלה החלה עליו לפי טור ב' לתוספת הראשונה לתקנות.

בכל מקרה של בקשה לחשיפת חומר טרם חלפה תקופת ההגבלה, תישאר הסמכות בידי המפקיד. הרציונל מאחורי הדבר הוא כי גילו של החומר צעיר יותר ולכן המפקיד קרוב אליו יותר מבחינת הכרתו והבנתו. בנוסף, חשיפה טרם תום תקופת ההגבלה נעשית על פי רוב לפי בקשה יזומה של מבקש כלשהו ומנימוקים מסוימים אותם יוכל המפקיד לבחון.

 

נימוקי ההצעה:

 

1)  נימוקים מהותיים:

א.  ארכיון המדינה, הוא הארגון שבליבת עשייתו – חשיפת חומר ארכיוני והבאתו לידיעת הציבור. זוהי חובתו, מומחיותו ושאיפתו ומכאן שהוא המוסד העיקרי המעוניין בביצוע החשיפה.

ב. ארכיון המדינה, בהיותו הגורם היחיד הרואה את כל סוגי החומרים ותכניהם, הוא בעל יכולת פוטנציאלית לפתח תורת חשיפה עקבית שתביא לפתיחה (והמשך סגירה) עקביים על כל סוגי התיעוד.

ג.  ארכיון המדינה עומד ממילא בחזית, כאשר פניות מן הקהל ומיצוי הליכים לקראת פניות לבג"ץ בעניין זה מופנות תמיד אליו.

ד. כפיית המשימה על מוסדות המדינה תיצור ניגוד עניינים מהותי בין החובה להפקיד תיעוד בעל ערך היסטורי בארכיון המדינה, כפי שנקבע בחוק הארכיונים (תשט"ו 1955) מחד; לבין הגדלת מעמסת החשיפה שתיווצר ככל שיופקד יותר חומר, מאידך.

ה.  כפיית המשימה על מוסדות המדינה מייצרת ניגוד עניינים נוסף, בין זכות הציבור לדעת, המחייבת פתיחה נרחבת של כל תיעוד שאין הצדקה מלאה להותירו סגור, לבין רצון עובדי המוסדות להגן על עצמם או קודמיהם מפני תכנים מביכים שיתכן ויימצאו בתיעוד. יש הגיון בניתוק בין יוצר החומר לבין חושפו.

 

2)  נימוקים טכניים:

ו.  רוב הגופים המפקידים, כלומר רוב מוסדות המדינה, כלל אינם מודעים לחובה הכבדה שהוטלה עליהם.

ז.  המומחיות הנדרשת היא בעיקר בתחום "הגנת הפרטיות". מומחיות זו אינה בליבת העשייה של אף משרד ממשלתי ואין במוסדות המדינה עובדים המוכשרים לביצוע המשימה. כפיית המשימה על מוסדות המדינה תחייב הכשרה אחידה לכל העוסקים בכך, על-מנת שהחלטות החשיפה תהיינה עקביות וברות הגנה בפני פניות לערכאות שיפוטיות.

ח.  נציבות שירות המדינה איננה מכירה כלל הגדרת תפקיד "חושף", למעט בארכיון המדינה ולא מוקצים תקנים במוסדות המדינה השונים לביצוע משימה זו.

ט.  יכולת טכנית של הארכיון: לארכיון יש יכולות תשתיתיות ייחודיות, הכוללות אפשרות לסריקה של כל תיעוד מבוקש, וביצוע חשיפה על גב הסריקה, דבר החוסך טיפול לוגיסטי מסובך. ביצוע החשיפה על-גב סריקות במערכת הארכיון מאפשרת עבודה ב-workflow ייעודי, עם כל יתרונות המעקב, תיעוד ההחלטות, בקרת איכות וכו. כך, ביצוע החשיפה במערכות שלה ארכיון יכול להתבצע במהירות רבה יותר מאשר על ידי המוסדות המפקידים. בנוסף, מערכות הארכיון מתוכננות כך שניתן יהיה לקיים בהן מערכת מידע ומאגר החלטות שבהן ניתן יהיה לשמר את סך כל ההחלטות הממוקדות והעקרונות שבהן טמון המענה לשאלות שעל העוסקים בחשיפה להתמודד איתן.

י.  רוב החומר כבר הופקד בארכיון וחשיפתו תחייב השבתו לגופים המפקידים, הפרדת החלקים הבעייתיים מן החלקים הלא בעייתיים, והחזרה לארכיון של התיקים המופרדים. הליך שיגרום בוודאות לאובדן תיעוד. מכיוון שרוב החומר נמצא כבר בארכיון יש הגיון בכך שפעולת החשיפה תתבצע על ידו.

יא.  מאחר ורוב התיעוד שטרם נחשף נוצר לפני שנים רבות, דווקא בארכיון המדינה, ארגון שעוסק בהכרת העבר, יש סבירות להיכרות גדולה יחסית עם ההקשר של תוכן התיעוד.

בחודשים האחרונים חל שינוי בכל הנוגע לעבודת החשיפה:

עד לאחרונה נהג למעשה ארכיון המדינה לחשוף בעצמו חומרים ארכיוניים בלמ"סיים.

בהמשך להנחיית המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ציבורי-חוקתי) מיום 19 ליוני 2017, לפיה על הארכיון לפעול בהתאם להוראות הדין עד אשר יתוקן, חדל הארכיון מנוהג זה והפנה את עבודת החשיפה למשרדי הממשלה השונים וזאת בהתאם לאמור בתקנות בנוסחן הקיים.

במקביל, הוצעה למשרדים ולמוסדות המדינה האפשרות להסמיך את ארכיון המדינה לבצע בעבורו את עבודת הבדיקה לפני חשיפה ואת חשיפת החומרים וזאת בהתאם לאמור בהגדרת המונח "בדיקה" בתקנה 1 לתקנות העיון המאפשרות הסמכה כזו.

עד למועד פרסום טיוטה זו הוסמך הארכיון על ידי כעשרה משרדים בלבד.

מכאן שנכון למועד זה מוטלת עבודת הבדיקה והחשיפה על מרבית משרדי הממשלה ומוסדות המדינה.

מאז הנחיית המשנה ליועץ המשפטי, הועברו למשרדים השונים למעלה מאלף תיקים לבדיקתם, כשמדובר בתיקים שהוזמנו על-ידי הציבור; בסך הכל נבדקו כמה עשרות תיקים.

עובדה זו מחזקת את הטיעונים שהובאו לעיל לתיקון המבוקש וזאת על מנת להשיב את עבודת הבדיקה והחשיפה של חומרים ארכיונים לארכיון המדינה תוך התייעצות עם מוסדות המדינה השונים.

 

להלן פירוט התיקונים המרכזיים המוצעים:

 

לתקנה 1 – "הגדרות"

מוצע להוסיף הגדרת "אדם" בנוסח הבא: "לעניין תקנות8(א), 8(ב)(1), 8(ג)(2), 9(ד) ופריט 8 לתוספת הראשונה – למעט תאגיד; זאת משום שהגדרת אדם בחוק הפרשנות (סעיף 4) כוללת "אף חבר בני אדם במשמע, בין שהוא תאגיד ובין שאינו תאגיד". בתקנות המנויות לעיל, התייחסות לאדם היא במשמעו כמו בחוק הגנת הפרטיות, תשמ"א-1981 (להלן – חוק הגנת הפרטיות) לאדם ממש ואינה יכולה להתייחס גם לתאגיד ומכאן הצורך בגריעת תאגיד מהפרשנות למונח אדם בתקנות אלו (זאת בדומה לאמור בסעיף 3 בחוק הגנת הפרטיות).

מוצע להחליף בהגדרת המונח "בדיקה" את המילים "בידי המפקיד", במילים "על ידי הגורם המוסמך לחשוף אותו" וזאת משום שלגבי חלק מהחומר כאמור לעיל, הבדיקה תתבצע ע"י הגנז ולא ע"י המפקיד.

 

לתקנה 8 – "חומר מוגבל וחשיפה"

מוצע לתקן את תקנת משנה 8(א) כך:

"(א)      חשיפת חומר מוגבל, לפי הסוג שצוין בטור א' לתוספת הראשונה, לעיון הקהל, יעשה המפקיד, בהתייעצות עם הגנז, בתום התקופה הנקובה בטור ב' בתוספת הראשונה. אולם, חשיפת חומר מוגבל לפי הסוג שצוין בפריט 1 לתוספת הראשונה או חומר בענייני פרט של אדם ומסמכים אישיים כאמור בפריט 8 לתוספת הראשונה ובלבד שאינו כלול בפריטים 2 עד 7 לתוספת הראשונה, בתום התקופה הנקובה בטור ב' לתוספת הראשונה, יעשה הגנז בהתייעצות עם המפקיד. המפקיד, בהתייעצות עם הגנז, ביוזמתו או על פי בקשת מבקש בהתאם לתקנה 9, רשאי להחליט על חשיפת חומר מוגבל בתום תקופה קצרה יותר מן התקופה הנקובה בטור ב' לתוספת הראשונה; בכל מקרה לא תהיה חשיפה של חומר מוגבל לעיון הקהל בטרם עבר בדיקה, אף אם התקופה הנקובה בתוספת הראשונה חלפה.

 

 

היפוך סמכויות הבדיקה וההתייעצות יהיה כאמור רק לגבי חומר המופיע בפריטים 1 ו-8. לגבי פריט 8, יחול ההיפוך רק על חומרים שהם ענייני פרט של אדם או מסמכים אישיים ואשר אינם כלולים באחד מן הפריטים האחרים בתוספת. דהיינו, ככל שמדובר בחומר פרטי של אדם שנכלל בחומר של משרד החוץ או הביטחון לדוגמא, לא יחול עליו ההיפוך המבוקש בתיקון זה. בנוסף, סמכות החשיפה לפני תום התקופה הנקובה בטור ב' לתוספת הראשונה, תיוותר בידי המפקיד, בין אם הדבר נעשה ביוזמתו ובין אם לפי בקשת מבקש.

 

יובהר כי בכל מקרה, גם כאשר סמכות החשיפה היא בידי הגנז, ככל שחלה הגבלה על זכות העיון מכוח חוק אחר, הגבלה זו גוברת על תקנות העיון כאמור בתקנה 14(1). במסגרת חובת ההתייעצות עם המוסד המפקיד שתחול מעתה על הגנז, חובה על הגנז לברר בין היתר האם חלה על זכות העיון בחומר הנדון הגבלה מכוח חוק אחר. ככל שתהיה מחלוקת בין המוסד המפקיד לבין הגנז בעניין תחולתו של דין אחר על זכות העיון, יובא הדבר להכרעה משפטית.

 

 

לתקנה 8(ד)

מוצע להוסיף בסופה את המשפטים:

"פנה המפקיד, יפעיל הגנז סמכותו זו גם אם מצא כי יש לחשוף את החומר האמור. אין באמור כדי למנוע מן הגנז להפעיל את סמכותו לפי סעיף 10(ג) ללא פניית המפקיד".

מדובר בהסדר המתקיים כבר בפועל אולם, הנוסח הקיים של התקנה אינו בהיר מספיק לגבי מצב בו המפקיד סבור כי אין לחשוף חומר אולם הגנז סבור שכן, שהרי נוסח סעיף 10(ג)(2) לחוק מנוסח כ"הגנז רשאי" – ומכאן ניתן ללמוד כי ככל שהוא סבור שניתן לחשוף החומר, אין כלל צורך בפניה לוועדת השרים.

התיקון מציע להבהיר מצב זה ולקבוע כי בכל מקרה, יובא העניין בפני ועדת השרים.

המשפט השני בתיקון נועד למקרים בהם  סמכות החשיפה בידי הגנז, ועל כן ככל שהוא  סבור שיש להאריך את תקופת ההגבלה, יהיה זה הוא שיפנה לוועדת השרים בהתאם לאמור בסעיף 10(ג) לחוק.

 

לגבי תקנות משנה (ב) ו-(ג) אין שינוי. זאת משום שכאמור לגבי חומר שטרם חלפה תקופת ההגבלה שלו לפי טור ב' שבתוספת הראשונה, סמכות הבדיקה תישאר בידי המפקיד.

 

 

 

תחולה –

מוצע לקבוע כי תחילת התיקון לתקנות 30 יום מיום פרסומו וזאת משום שאין הוא יוצר שינוי ממשי בדפוסי העבודה הן של הארכיון והן של המוסדות המפקידים ונראה כי 30 יום יספיקו לצורך ההתארגנות ככל שזו תידרש.