תזכיר חוק

א.  שם החוק המוצע

חוק המקרקעין (תיקון מס' ....), התשע"ח-2017

ב.  מטרת החוק המוצע והצורך בו

תזכיר החוק שבנדון נועד לאפשר הפרדת הבעלות בקרקע ליחידות מרחביות (חלקות תלת מימדיות) שיהוו נושא נפרד לעסקאות ולזכויות, ולאפשר רישום  עסקאות רצוניות ואף הפקעות ביחידות אלו, המתבססות על תכניות מאושרות, ברבדים שונים של הקרקע – תת הקרקע ומרחב הרום. זאת, במטרה לאפשר ניצול יעיל יותר ומיטבי של הקרקע, רב שכבתי, בהתאם לתכנון הדינמי הקיים היום המאפשר שימושי קרקע שונים ביחידות מרחביות שונות; להקל על צרכי הפיתוח, בפרט במקומות שבהם שימושי הקרקע מעורבים, ולהגביר את הסחרות בקרקע.

התיקון נדרש שכן במצב המשפטי הקיים, אין אפשרות להעביר ולרשום זכויות בעלות בחלקים של שכבות קרקע שונות. זאת, נוכח הוראת סעיף 11 לחוק המקרקעין, התשכ"ט-1969 (להלן: חוק המקרקעין), הקובעת כי, ככלל, הבעלות בשטח של קרקע מתפשטת בכל העומק שמתחת לשטח הקרקע ובכן בחלל הרום שמעליו; וכן נוכח הוראת סעיף 13 לחוק המקרקעין הקובעת את עקרון אחידות הקרקע שלפיו, למעט חריגים מסוימים הקבועים בחוק, אין תוקף לעסקה בחלק מסוים במקרקעין. בנוסף לכך, גם בפן הרישומי, בהיות מרשם המקרקעין דו-ממדי, הוא אינו מאפשר רישום של זכויות בעלות בחלק מסוים מן המרחב האנכי.

מגבלות הדין הקיים מובילות לקשיים משפטיים ומעשיים שונים, אשר הולכים ומתעצמים בשנים האחרונות על רקע ההתפתחויות הטכנולוגיות שמאפשרות לקדם פרויקטים המתפרשים על פני שכבות קרקע שונות (כדוגמת מנהרות תת קרקעיות לתחבורה או לתשתיות וגשרים עיליים), ובפרט בהינתן העובדה שבפן התכנוני המגבלה איננה מוכרת כלל שכן תכניות שלפי חוק התכנון והבניה כוללות, כדבר שבשגרה, ייעודי קרקע שונים ברבדים השונים של הקרקע.  לעיתים קרובות, נושא זה מתחדד במיוחד במקרים בהם מדובר באיזורים מבונים וצפופים שנדרשים לשטחים לצרכי ציבור ותשתיות, כאשר אין בנמצא קרקע פנויה שיכולה לספק מענים אלו. מגבלות המצב המשפטי הקיים נדונו גם בע"א 119/01 אקונס נ' מדינת ישראל משנת 2003, שעסק בפרויקט מנהרות הכרמל.

על רקע כל אלה, בשנים האחרונות הולך ומתבהר כי קיים צורך חיוני לאפשר חלוקה גמישה יותר של מקרקעין, ובפרט במדינת ישראל אשר נדרשת להתמודד עם משאבי קרקע מוגבלים המובילים ליצירת שימושים מעורבים בשכבות שונות של הקרקע.

תזכיר החוק שבנדון מתבסס על עבודה בינמשרדית ענפה שנערכה בשנים קודמות בעקבות החלטות הממשלה, מס' 144/99 ו-2216/00 מהשנים 1999 ו-2000, בהתאמה,  בנושא ייעול השימוש במשאבי הקרקע. מכוח החלטות אלה הוקמה ועדה בינמשרדית שנועדה להמליץ לממשלה בדבר הנהגת משטר רב שכבתי של זכויות בקרקע ולבחון את שינויי החקיקה הנדרשים. במסגרת העבודה פעל צוות מחקר ופיתוח במרכז למיפוי ישראל, שהגיש את המלצותיו בדו"ח מסכם משנת 2004, ועיקרי תזכיר החוק תואמים את ההמלצות הללו. חשוב לציין כי  באמצעות התיקון הרי שגם במצבים בהם נדרשת הפקעת קרקע, ניתן יהיה להפקיע רק את החלק ההכרחי להפקעה ורק חלקה תלת מימדית מסוימת, כאשר הבעלות ביתרת הקרקע תיוותר של הבעלים המקורי של הקרקע. 

ג. עיקרי החוק המוצע

ר' דברי ההסבר לתזכיר החוק המצורפים להלן.

ד.  השפעת החוק המוצע על החוק הקיים

תיקון סעיפים 1,  11, 13 ו-168 לחוק המקרקעין, תשכ"ט-1969, והוספת סעיף 13א לחוק; כמו כן, החוק כולל תיקון עקיף לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (סעיפים 1 ו-265).

א.  השפעת החוק המוצע על תקציב המדינה, על תקנים במשרדי הממשלה ועל ההיבט המינהלי

אין השפעות תקציביות.

ב.  נוסח החוק המוצע:

להלן נוסח החוק המוצע:

תזכיר חוק מטעם משרד המשפטים:

תזכיר חוק המקרקעין (תיקון מס' ....), התשע"ח-2017

דברי הסבר

סעיף 1: מוצע לתקן את סעיף 1 לחוק המקרקעין ולקבוע הגדרה לחלקה תלת מימדית, שהינה יחידה נפחית בעלת גבולות סופיים, המהווה חלק מחלקה. גבולות החלקה התלת מימדית יכללו גם מימד אנכי, הכל בהתאם לכללים שיקבעו בתקנות.

סעיף 2: מוצע לתקן את סעיף 11 לחוק המקרקעין, הקובע כיום כי הבעלות במקרקעין משתרעת מעומק הקרקע ועד חלל הרום שמעליה, כך שניתן יהיה לייצר ולרשום חלקות תלת מימדיות בעלות גבולות סופיים. התיקון נועד להבהיר כי הכלל הקבוע בסעיף לא ימנע חלוקה תלת ממדית של הקרקע, ככל שהוראות הדין מתירות זאת (כמפורט בדברי ההסבר לסעיפים שלהלן).

סעיף 3: מוצע לתקן את סעיף 13 לחוק המקרקעין, הקובע כיום כי עסקה במקרקעין חלה על כל המנוי בסעיפים 11 -12 לחוק, ולענייננו משמעותו כי ככלל, לא ניתן לבצע עסקה בחלק מסוים מהמקרקעין. החריגים הקיימים היום לכלל זה בחוק המקרקעין כוללים עסקאות בדירות בבית משותף (בהתאם להוראת סעיף 54 לחוק), ועסקאות שכירות (בהתאם לסעיף 78 לחוק המקרקעין). התיקון נועד להרחיב את אפשרויות ניצול הקרקע ואף להעביר ולרשום זכויות בעלות בחלקות תלת מימדיות. לפיכך מוצע להבהיר כי על אף האמור בסעיף 13, חלקה תלת ממדית תהווה נושא נפרד לבעלות, לזכויות ולעסקאות.

סעיף 4: מוצע לקבוע את התנאים המקדימים הנדרשים על מנת ליצור ולרשום חלקה תלת ממדית: על פי תכנית שקובעת איחוד או חלוקה של מגרשים; על פי תשריט שאושר בהתאם להוראות פרק ד' לחוק התכנון והבניה; וכן על ידי רכישה או הפקעה לפי פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 או פקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח), 1943.

עוד מוצע לקבוע, כי יצירה ורישום של חלקה תלת מימדית על פי תכנית תיעשה רק בנוגע לייעודי קרקע שייקבעו בתקנות על ידי שר המשפטים בהתייעצות עם שר האוצר. תקנות אלה נועדו להתייחס למקרים שבהם יש צורך או הצדקה, מבחינת השימושים המתוכננים בקרקע, לרישום חלקה תלת מימדית. זאת, להבדיל, בין היתר, ממצבים שבהם מוסד הבית המשותף מתאים לצורך הסדרת הבעלות הקניינית והרישום במקרקעין. כך למשל, ככלל אין הצדקה לרשום דירות שונות בבניין דירות כחלקות תלת מימדיות, ואף רצוי כי המשך ניהול הבית המשותף, לרבות הוראות התקנון ומנגנון ניהול הרכוש המשותף, ימשיכו לחול במצב זה.

עוד מוצע לקבוע ולהבהיר, כי בהעדר הוראה מפורשת אחרת, כל הוראות חוק המקרקעין וכל דין החל על המקרקעין יחולו גם על חלקות תלת מימדיות, בשינויים המחויבים. זאת בדומה להוראה מקבילה הקיימת בסעיף  53 לחוק לגבי תחולת דיני המקרקעין, בשינויים המחויבים, על דירות בבית משותף.

בהמשך להוראה הנ"ל בדבר תחולת דיני המקרקעין על חלקות תלת מימדיות בהעדר הוראה מפורשת אחרת, מוצע להבהיר, למען הסר ספק, כי אין מניעה לרשום בחלקה תלת מימדית בית משותף, או לנהל בה בית משותף שאינו רשום (בהתאם להוראות פרק ו'1 לחוק). כך לדוגמא, ניתן יהיה ליצור חלקה תלת מימדית בתת הקרקע עבור מנהרה או חניון תת קרקעי בייעוד ציבורי, כאשר בחלקה התלת מימדית שעל פני הקרקע ומעליה ירשם בית משותף (או שיתנהל בה בית משותף לפי הוראות פרק ו'1 לחוק, ככל שלא נרשם).

סעיף 5:  מוצע לתקן את סעיף 168 לחוק המקרקעין, אשר עוסק בהסכמת שר המשפטים לקבוע תקנות מכוח החוק, ולהבהיר כי השר יהיה מוסמך לקבוע גם את סדרי הניהול והרישום של חלקות תלת מימדיות ופרטיהם, בהתאם לסמכותו הכללית הקבועה לפי סעיף זה, בעניין ניהול פנקסי הרישום, סדרי הניהול והרישום בהם. יצוין כי בהתאם לתקנות המקרקעין (ניהול ורישום), התשע"ב-2011, מוסמך הממונה על מרשם המקרקעין להורות על אופן ניהול הפנקסים וצורת הרישום בהם, ומוצע כי באופן דומה,  יקבע בהמשך הממונה גם בנוגע לצורת הרישום של חלקות תלת מימדיות.

סעיפים 6-7: מוצע לערוך תיקון עקיף לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965:

תיקון סעיף 1 – מוצע להוסיף הגדרה של "חלקה תלת מימדית", אשר תפנה להגדרה החדשה שמוצע להוסיף לחוק המקרקעין. כמו כן, מוצע לתקן את הגדרת "מגרש", ולקבוע כי מגרש יכול להיות גם חלקה תלת מימדית. עוד מוצע לקבוע הגדרה של "תשריט" כך שיכלול גם תשריט המתייחס לחלקה תלת מימדית בהתאם להוראות שיקבע השר.

תיקון סעיף 265 – מוצע להבהיר ולהדגיש את סמכותו של שר האוצר להתקין תקנות בנוגע להגשת מסמכים בתכנית הקובעות חלוקה לחלקות תלת מימדיות, ובנוגע להכנסת מסמכים שונים הנוגעים לתכניות ולתשריטים המתייחסים לחלקות כאמור.