‏א' אייר תשע"ז

‏27 לאפריל 2017

לכבוד

כבוד נשיאת בית המשפט העליון

נגיד בנק ישראל

היועץ המשפטי לממשלה

מזכיר הממשלה

המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (חקיקה)

המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (פלילי)

נציב שירות המדינה

הממונה על התקציבים – משרד האוצר

היועץ המשפטי במשרד ___________

היועץ המשפטי במשרד מבקר המדינה

דיקן הפקולטה למשפטים – האוניברסיטה העברית בירושלים

דיקן הפקולטה למשפטים – אוניברסיטת תל אביב

דיקן הפקולטה למשפטים – אוניברסיטת בר אילן

דיקן הפקולטה למשפטים – אוניברסיטת חיפה

דיקן הפקולטה למשפטים – המרכז הבינתחומי, הרצליה

המכון למחקרי חקיקה ולמשפט השוואתי – הפקולטה למשפטים, האוניברסיטה העברית,  י-ם

לשכת עורכי הדין

 

 

            הנדון:  תזכיר חוק הסדרת הפעילות ההתנדבותית בישראל, התשע"ז-2017

 

רצ"ב תזכיר חוק של משרד הרווחה והשירותים החברתיים שבדעתנו להגיש לממשלה.

 

אודה על הערותיכם תוך 30 ימים.

 

 

                                                                                                ב ב ר כ ה,

                                                                                                רינת וייגלר, עו"ד

                                                                                                היועצת המשפטית

 

 

העתקים:

מר חיים כץ – שר העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים;

ד"ר אביגדור קפלן, מנכ"ל המשרד;

מנהלי אגפים, משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים.

 

 

תזכיר חוק

א) שם החוק המוצע

 הצעת חוק הסדרת הפעילות ההתנדבותית בישראל, התשע"ז-2017

 

ב)  מטרת החוק המוצע והצורך בו

התנדבות היא תופעה אנושית גלובאלית ואוניברסאלית. תחילתה בשחר ההיסטוריה האנושית, לערכים שבבסיסה שורשים בדתות רבות וביניהן היהדות, האסלם, הנצרות, הדת הדרוזית והדת ההינדית והיא מתפתחת ומתמקצעת בקצב מהיר בעשורים האחרונים.

דו"ח האו"ם משנת 2011 אשר בחן את מצב ההתנדבות העולמי הכיר בתופעת ההתנדבות כביטוי הבסיסי ביותר ליחסי אנוש – ההתנדבות אוצרת את הצורך של בני אדם לקחת חלק בחברתם ולהרגיש שחייהם משמעותיים גם בעיני האחר. אתוס ההתנדבות טומן בתוכו קשת רחבה של ערכים ובכללם סולידריות, הדדיות, אמון, שייכות והעצמה, וכולם יחד תורמים לאיכות החיים של היחיד ושל הכלל. דו"ח האו"ם הצביע על חשיבות ההתנדבות ככלי מרכזי בקיומם של ערכים בסיסיים של החברה האזרחית במדינות דמוקרטיות: ההתנדבות כפלטפורמה לפיתוח אנושי וחברתי; ככלי מרכזי בעתות משבר ואסון; ככלי לקידום פלורליזם, פתיחות וקבלת השונה והאחר; ככלי לחיזוק החוסן החברתי, והרגישות התרבותית וההתנדבות כמבטיחה זכויות אזרחיות וזכויות חברתיות. דוח האו"ם השני שעסק בפעילות התנדבותית משנת 2015, עמד גם הוא על התועלות והיתרונות בפעילות ההתנדבותית הן ברמה האישית, הן ברמה המקומית והן ברמה הבין-לאומית והדגיש, בין היתר, את חשיבות התמיכה הממשלתית בפעילות ההתנדבותית להצלחתה, ביסוסה והרחבתה.

 

בשנים האחרונות, ישנה הכרה הולכת וגוברת בחשיבותה של ההתנדבות לחברה האנושית, לערכה הכלכלי ולתרומתה למשק ולהיותה עמוד השדרה של ארגונים רבים. הפסיקה רואה בהתנדבות "תופעה חברתית מבורכת שיש מקום לטפחה ולהתייחס אליה באהדה ובכבוד" (ע"א 1270/00 אהובה (אגי) פרידמן נ' אליעזר הוז, פד"ע לח 39, 43) ואף הכירה בערך ההתנדבות כ"ערך חשוב וחיוני עד מאוד לכל חברה מתוקנת" (עב (ת"א) 10973/04 גליה סמו גולדשטיין נ' נעמ"ת, פורסם בנבו 19.11.06).

עם זאת, הכרה זו אינה באה לידי ביטוי בחקיקה הקיימת כיום במדינת ישראל: החקיקה אינה מסדירה נושאים מרכזיים בתחום כגון הגדרת הפעילות ההתנדבותית, גבולות ההתנדבות, היעדר יחסי עבודה ואי-תחולת משפט העבודה המגן, זכויות וחובות המתנדבים ועקרונות הפעלתם וחובות הארגונים כלפי המתנדבים.

על-פי סקר הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה משנת 2015 רק 21% מהאזרחים הבוגרים במדינת-ישראל העידו על עצמם כי הם מתנדבים, מדובר בשיעור נמוך מהממוצע במרבית מדינות המערב. אין חולק כי שעורי התנדבות אלו אינם מממשים את הפוטנציאל הקיים בישראל.

 

ביום י"ח אדר א' התשס"ח (24 בפברואר 2008) התקבלה החלטת ממשלה מספר 3190, העוסקת בחיזוק היחסים בין הממשלה, החברה האזרחית והמגזר העסקי. במסגרת החלטה זו הוקם השולחן עגול – כפלטפורמה לאומית לכינון ולניהול השיח בין שלושת המגזרים. ביום ט"ו באב התשס"ט (5 באוגוסט 2009) הגדירה ממשלת ישראל, במסגרת דיוני השולחן העגול, את נושא קידום ההתנדבות ועידודה כאחד הנושאים המרכזיים לפעולה. ועדת המשנה שבחנה את הנושא המליצה על הקמת מיזם שמטרתו לקדם אסטרטגיה בין-מגזרית רחבת טווח להעלאת המודעות, האיכות והיקף ההתנדבות וההשתתפות החברתית בישראל.

בשנת 2012 הוקם מיזם ההתנדבות הישראלי - פרויקט בין מגזרי רחב לפיתוח תשתיות לחיזוק תחום ההתנדבות, מיסודם של ממשלת ישראל וג'וינט ישראל ובשותפות עם ארגונים חברתיים. על פי המלצות ועדת המשנה נבחרו שישה נושאים תחומיים בהם יתמקד המיזם: חקיקה ואסדרה, חיזוק ופיתוח תשתיות בשטח, העלאת מודעות וטכנולוגיה, הכשרה והתמקצעות, מדידה, ידע ומחקר והתנדבות בעולם העבודה, כאשר בכל תחום גובש פורום משתתפים תלת-מגזרי אשר בחן את הנושא, למד אותו לעומק והמליץ אילו תשתיות ראוי להרחיב או לפתח בתחומו.

פורום חקיקה ואסדרה, בראשותו של עו"ד דן אורן משרד המשפטים, הורכב מנציגים רלוונטיים ממשרדי הממשלה ובהם משרד ראש הממשלה, משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים, משרד האוצר והמוסד לביטוח הלאומי, נציגי הרשויות המקומיות, נציגי ארגוני מתנדבים, נציגי העולם העסקי ומומחים מהאקדמיה. הפורום קיים סדרה של דיונים אשר בחנו הן את הצרכים ואת הבקשות למענים העולים מהשטח בישראל ביחס לפעילות התנדבותית והן את המצב המשפטי בקשר להסדרת ההתנדבות במספר מדיניות דמוקרטיות בעולם (אנגליה, אוסטרליה, ארצות הברית, גרמניה, קנדה והאיחוד האירופי).

המלצת הפורום היא כי עיגון הפעילות ההתנדבותית באמצעות החקיקה המוצעת, תשדר מסר דקלרטיבי בדבר חשיבות המפעל ההתנדבותי ותרומתו לחברה הישראלית, תגרום ליצירת ודאות בתחום וכך תרחיב ותעודד את היקפי תופעת ההתנדבות במדינת ישראל. קביעת מדיניות שקופה וברורה תעמיד על קרקע יציבה את מערכת היחסים בין המתנדב לארגון הקולט מתנדבים, ותבטיח את התשתית הראויה לקיום הפעילות ההתנדבותית דרך קביעת סטנדרטים בסיסיים להפעלת מתנדבים. יודגש כי הליך שיתוף ציבור שנעשה במסגרת מיזם ההתנדבות הישראלי העלה כי ניכרת חשיבות רבה בהסדרת הפעילות ההתנדבותית באמצעות חקיקה.

הצעת החוק מבוססת בעיקרה על המלצת פורום חקיקה ואסדרה שבמיזם ההתנדבות הישראלי.

 

ג) עיקרי החוק המוצע

עיקר 1  - סעיף ההגדרות  

מוצע להגדיר מונחים שונים אשר נעשה בהם שימוש בחוק. להלן יוסברו עיקרי המונחים שמוצע להגדירם:

"אחראי" – מוצע להגדיר אחראי כמי שאחראי על ביצוע הפעילות ההתנדבותית, בין אם המדובר באדם ו/או בתאגיד, בין אם הפעילות ההתנדבותית מתבצעת בשטח פעילותו ובין אם לאו ובין אם הוא גייס את המתנדבים במישרין ובין אם אלו הופנו אליו לביצוע פעילות התנדבותית על ידי גורם אחר.

"בן משפחה" – מוצע לקבוע הגדרה רחבה של המונח בן משפחה המושתתת על ההגדרה בסעיף (1) לחוק למניעת אלימות במשפחה, תשנ"א-1991, כאשר הפעילות ההתנדבותית לא תחול על מי שפועל במישרין למען בן משפחה.

"גוף מפעיל" –  מוצע להגדיר גוף מפעיל כגוף אשר בו מתקיימת הפעילות ההתנדבותית. אין מניעה כי תהיה זהות בין האחראי לגוף המפעיל.

"פעילות התנדבותית" – פעילות התנדבותית מוגדרת כפעילות למען הזולת, החברה, הקהילה או הסביבה למעט פעילות למען בן משפחה, ושלא במסגרת יחסי עבודה, המתבצעת מתוך רצון חפשי, וללא קבלת תמורה כלכלית או שוות ערך כלכלי. מובהר מפורשות כי החזר שקיבל מתנדב בעבור הוצאות שהוציא לצורך ביצוע הפעילות ההתנדבותית לא יחשב כתמורה כלכלית או שוות ערך כלכלי לעניין זה. הגדרה זו מבוססת על הגדרת האו"ם למונח התנדבות. בבסיסה של ההגדרה ארבעה מאפיינים מרכזיים: הפעילות אינה מבוצעת במסגרת יחסי עבודה, הפעילות נעשית עבור תגמול כספי; הפעילות מבוצעת מתוך בחירה חופשית; הפעילות מכוונת להטיב עם מישהו שאינו המתנדב או עם החברה בכללותה.

הגדרה זו מדגישה כי בין האחראי והמפעיל לא יחולו יחסי עבודה ולא יחולו חוקי משפט העבודה המגן בקשר לפעילות ההתנדבותית, בצד ההוראות המוצעות בהצעת חוק זו אשר מסדירות את הפעילות ההתנדבותית והמתבססות על שלושה עקרונות מנחים: שקיפות, הוגנות וייצוג הולם בקרב המתנדבים בגוף ציבורי.

 

עיקר 2- מטרת החוק (סעיף 2)

מוצע לקבוע כי מטרת חוק זה היא להסדיר את מערכת היחסים בין המתנדב לבין האחראי והגוף המפעיל, מתוך הכרה בתרומה המשמעותית שיש בפעילות ההתנדבותית לקידום עקרונות הערבות ההדדית, השוויון וההגינות עליהם מושתתת מדינת ישראל.

עיקר 3- התנדבות של קטין (סעיף 3)  

מוצע לקבוע כי התנדבות של קטין תוגבל כך שלא ניתן יהיה לדרוש מקטין להתנדב בשעות הלימודים של הקטין, אלא אם ההתנדבות מבוצעת במסגרת פעילות הנערכת מטעם מוסד הלימודים שבו לומד הקטין. כמו כן, השר יהיה רשאי להתקין תקנות, באישור ועדת חוקה חוק ומשפט של הכנסת, בעניין התנדבות קטינים לרבות בעניין היקף ההתנדבות.

עיקר 4- חובת האחראי והגוף המפעיל (סעיף 4)  

מוצע לקבוע את חובות האחראי והגוף המפעיל, כל אחד בתחומו, ביחד או לחוד, על מנת לשמור על זכויות המתנדב בעת ביצוע הפעילות ההתנדבותית ולאפשר את ביצוע הפעילות ההתנדבותית בצורה המיטבית.

עיקרי החובות המוצעים הם: 

מוצע בסעיף קטן 1 כי המפעיל והאחראי ידאגו, לקיום הפעילות ההתנדבותית בתנאים נאותים, לרבות לעניין שמירה על כבודו, פרטיותו, ובטיחותו של המתנדב בעת ביצוע הפעילות ההתנדבותית.

על מנת לשמור על איזון הולם בין הדרישה לספק למתנדבים את הכלים והאמצעים הנדרשים לביצוע הפעילות ההתנדבותית, לבין משאבי האחראי והגוף המפעיל, מוצע בסעיף קטן 2 כי החובה להעמיד לרשות המתנדב כלים ואמצעים הנדרשים לו לביצוע הפעילות ההתנדבותית, תחול רק ככל והדבר נדרש באופן סביר.

כחלק ממגמת ההתמקצעות בתחום ההתנדבות ובמטרה לשפר את הפעילות ההתנדבותית במדינת ישראל מוצע  בסעיף קטן 3 לקבוע חובה לספק למתנדב מידע, הכוונה, הדרכה ותמיכה, ככל שנדרש, על מנת לאפשר לו את ביצוע הפעילות ההתנדבותית באופן המיטבי.

במטרה ליצור שקיפות מלאה ותיאום ציפיות בין הצדדים ביחס לפעילות ההתנדבותית ודרישותיה, מוצע לקבוע במסגרת סעיף, קטן 4 חובה להציג בפני מתנדב את הפעילות ההתנדבותית בצורה מפורטת ומסודרת.

במטרה להגן על מוטבי ההתנדבות והצדדים מוצע בסעיף קטן 5 לקבוע את חובת האחראי והגוף המפעיל לוודא עם המתנדב, עובר לתחילת הפעילות ההתנדבותית, כי אין ניגוד עניינים בין הפעילות ההתנדבותית לעניין או תפקיד אחר אותו הוא ממלא.

במסגרת סעיף קטן 6 מוצע לעגן את זכותו של המתנדב להסדרת הביטוח הלאומי לפי פרק י''ג לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ''ה-1995 (להלן: "חוק הביטוח הלאומי"), על ידי האחראי ו/או הגוף המפעיל, זאת מקום שהפעילות ההתנדבותית נכללת בהסדר שנקבע בחוק הביטוח הלאומי ובתקנות הביטוח הלאומי (מתנדבים), תשל"ח-1978 ובחוק ביטוח לאומי. מובהר, כי ככל שהפעילות ההתנדבותית אינה נכללת בהסדר הקבוע בחוק ובתקנות כאמור לעיל,  כי אז קמה חובה להביא זאת לידיעת המתנדב, ולציין זאת במפורש במסגרת כתב ההתחייבות.

עיקר 5  - חובת הסודיות (סעיף 5)

מוצע לקבוע חובה לשמירת סודיות בעניין מידע שהתקבל אצל האחראי הגוף המפעיל והמתנדב אשר הגיעו לידיעתם באופן ישיר או עקיף במסגרת ההתנדבות, הנוגע לידיעות על ענייניו הפרטיים של אדם, ולא לעשות בהם שימוש, אלא לצורך ביצוע הפעילות ההתנדבותית, לפי חוק זה, בכפוף לכל דין.

עיקר 6 - כתב ההתנדבות (סעיף 6)

מוצע כי בין המתנדב לאחראי או לגוף המפעיל בהיעדר אחראי ערך מסמך אשר יכונה "כתב התנדבות" אשר מטרתו לתאם את צפיות הצדדים ביחס לעיקרי תנאי ההתנדבות. צוות פורום חקיקה ואסדרה במיזם ההתנדבות ראה חשיבות רבה בעריכת מסמך זה אשר יהיה בו בכדי לבטא את גמירות דעתם של הצדדים בין היתר באשר לביצוע ההתנדבות מתוך רצון חופשי וללא תמורה כלכלית. כמו כן הדבר יוסיף ליצירת בהירות ושקיפות בין הצדדים בנוגע לאי תחולת יחסי העבודה, ובאשר לנושא הכיסוי הביטוחי שיש לפעילות ההתנדבותית.

מוצע לפיכך לקבוע כי תוך 14 ימים מיום תחילת ההתנדבות יערך בין הצדדים כתב התנדבות ובו יפורטו פרטים אודות ההתנדבות. 

יודגש כי ניתן לחדש את כתב ההתנדבות מעת לעת, באופן שיאפשר לצדדים לבחון את אומד דעתם בכל עת ביחס לביצוע הפעילות ההתנדבותית כאמור לעיל.

על מנת לעודד קיום פעילויות התנדבותיות חד-פעמיות ושלא לפגוע בהן עקב דרישת החתימה על כתב ההתנדבות, הובהר בחוק המוצע כי הוראות סעיף זה לא יחולו לגבי פעילות התנדבותית לתקופה שאינה עולה על 8 שעות, בין ברצף ובין שלא ברצף.

עיקר 7 - ייצוג הולם (סעיף 7)    

אחת ההמלצות העיקריות של צוות פורום חקיקה ואסדרה היא לקבוע כי על גוף המפעיל או אחראי על מתנדבים תחול חובת הייצוג ההולם לייצוגם של בני שני המינים, של אנשים עם מוגבלות, של בני האוכלוסייה הערבית, לרבות הדרוזית והצ'רקסית, של מי שהוא או שאחד מהוריו נולדו באתיופיה, של בני האוכלוסייה החרדית ושל עולים חדשים. יחד עם זאת, ומאחר ואחת המטרות המרכזיות שבבסיס עיגון הפעילות ההתנדבותית בחקיקה היא הרחבת היקף הפעילות ההתנדבותית במדינת ישראל מוצע בשלב זה לקבוע את חובת הייצוג ההולם כאמור רק ביחס למפעיל שהוא גוף ציבורי וזאת בהתבסס על הוראות חוק שירות המדינה (מינויים), תשי"ט – 1959.

יודגש כי מוצע שהאמצעים שינקטו לצורך עידוד הייצוג ההולם יכללו גם התאמות שאינן מטילות נטל בלתי סביר על הגוף הציבורי והנדרשות מחמת צרכיו המיוחדים של האדם עם מוגבלות כדי לאפשר את התנדבותו בגוף הציבורי.

עיקר 8- סמכות שיפוט (סעיף 8 )

בשל קווי הדמיון בין פעילות התנדבותית לעבודה וההכרח לקבוע אבחנה ברורה בין השתיים, ובשל הסמכות והמומחיות הייחודית של בית הדין לעבודה לדון בתביעות שבין עובד למעסיק שעילתן ביחסי עבודה או השאלה בדבר עצם קיום יחסי עבודה, מוצע לקבוע כי לבית הדין לעבודה סמכות ייחודית לדון בתובענה שעילתה בהוראות חוק זה. 

 

ד)   השפעת החוק המוצע על החוק הקיים

מדובר בהסדר חדש ולכן אין השפעה על החוק הקיים.

  

השפעה על זכויות הילד

בפועל ישנם מתנדבים רבים קטינים. מאחר וכיום אין מניעה כי קטין יתנדב בשעות הלימודים, מטרתו של סעיף 3 המוצע, היא למנוע פגיעה בלימודיו של קטין בשל התנדבותו. כמו כן, החוק המוצע יאפשר לשר לקבוע תקנות לעניין התנדבות של קטינים ובכך לשפר את השמירה על זכויותיהם במסגרת ההתנדבות.

 

ה) השפעת החוק המוצע על תקציב המדינה, על תקנים במשרדי הממשלה ועל ההיבט המנהל

העלות התקציבית תיבחן לקראת הגשת טיוטת החוק לוועדת השרים לענייני חקיקה. 

 

ו)  להלן נוסח ההצעה:

 

הצעת חוק מטעם הממשלה:

הצעת חוק להסדרת הפעילות ההתנדבותית בישראל, התשע''ז–2017