תזכיר חוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית (תיקון - שינוי תוואי הפחתת הגרעון בשנים 2017 ואילך וסכום ההוצאה הממשלתית בשנים 2017 ואילך)(תיקון מס' 16), התשע"ו-2016

תזכיר זה מיישם את החלטות הממשלה מיום 11 באוגוסט 2016, והוא צפוי לעלות על סדר יומה של ועדת השרים המיוחדת לעניין התכנית הכלכלית לשנים 2017 ו-2018 ביום 15 בספטמבר 2016.

 א. שם החוק המוצע

  תזכיר חוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית (תיקון - שינוי תוואי הפחתת הגרעון בשנים 2017 ואילך וסכום ההוצאה הממשלתית בשנים 2017 ואילך)(תיקון מס' 16), התשע"ו-2016.

  ב. מטרת החוק המוצע, הצורך בו ועיקרי החוק המוצע

חוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992 (להלן – החוק), חוקק על מנת לאפשר לממשלה לבנות את תקציב המדינה תוך שמירה על אחריות פיסקאלית ויצירת מסגרת פיסקאלית יציבה ואמינה שתאפשר למשק להתמודד בהצלחה עם זעזועים כלכליים בטווח הבינוני והארוך. חוק זה קבע את הגירעון המרבי אותו ניתן לקבוע בעת אישור תקציב המדינה במונחים של אחוזי תוצר (להלן – תקרת הגירעון), שיוצר מגבלה אפקטיבית על תקציב המדינה בעת בנייתו. בשנת 2004 נוספה לתקרת הגירעון מגבלה שניה המגדירה את שיעור הגידול המרבי הריאלי המותר, בהוצאה הממשלתית בניכוי החזר חובות (למעט החזר חובות לביטוח לאומי), ביחס להיקף ההוצאה הממשלתית בתקציב השנה הקודמת (להלן – מגבלת ההוצאה). לעמידה במגבלות אלה חשיבות מכרעת בשמירה על אמינותה הפיסקאלית של הממשלה.

יצוין כי קביעת מגבלות פיסקאליות נהוגה ברוב המדינות המפותחות בעולם. לעמידה במגבלות אלו ישנה חשיבות מכרעת בכל הקשור להמשך הפחתת הגירעון ויחס החוב לתוצר החיוניים לחיזוק איתנותה של כלכלת ישראל.

עם זאת, לעיתים עולה הצורך לאזן בין חיזוק האיתנות הפיסקאלית לצורך עמידה במשברים בטווח הבינוני והארוך ובין צרכי המשק בטווח הקצר. הדבר נכון במיוחד בשנים שבהן הצמיחה נמוכה יותר, ואתגר השמירה על העוגנים הפיסקאליים עומד כנגד צרכים נוספים כגון הגדלת הוצאות תקציביות הנחוצות לעידוד הפעילות המשקית, וכן התמודדות עם אתגרים חברתיים וביטחוניים.

עיקר 1: מוצע לדחות את תוואי הפחתת הגירעון הקבוע בחוק בשנתיים, ולהעלות את תקרת הגירעון לשנים 2017 ו-2018 ל-2.9%, וכן למתן, בהלימה, את קצב הפחתת הגירעון בשנים הקרובות.

בהתאם לכך מוצע כי, בשנת התקציב 2017 לא יעלה שיעור הגירעון הכולל על 2.9% מהתוצר המקומי הגולמי (התמ"ג), בשנת התקציב 2018 לא יעלה על 2.9% מהתמ"ג, בשנת התקציב 2019 לא יעלה על 2.5% מהתמ"ג, בשנת 2020 לא יעלה על 2.25% מהתמ"ג, בשנת 2021 לא יעלה על 2% מהתמ"ג, בשנת 2022 לא יעלה על 1.75% מהתמ"ג ובשנות התקציב 2023 ואילך לא יעלה מדי שנה על 1.5% מהתמ"ג. יישום תוואי הגירעון החדש, כמוצע בחוק זה, מהווה דחייה של שנתיים בתוואי הנוכחי של תקרת הגירעון הקבועה בחוק.

יצוין כי תוואי הגירעון החדש יאפשר חזרה לכיוון מתווה של הפחתת יחס החוב-תוצר החל משנת 2019, וזאת בהתאם לתחזיות המאקרו כלכליות הקיימות.

עיקר 2: מוצע לשנות את כלל ההצמדה של סכום ההוצאה הממשלתית לכל שנה ושנה, כך שמנגנון ההצמדה יתבסס על  כלל נומינלי בטווח הקצר בתוספת של מנגנון תיקון הדרגתי שנועד לאזן סטיות בשנים הקודמות.

בהתאם למצב הקיים מתודולוגיית ההצמדה הנהוגה ביחס למגבלת ההוצאה מתבססת על התחזיות של מדד המחירים לצרכן לשנים עבורן מוגש התקציב, כפי שהיו ידועות בעת הגשתו, זאת מאחר שבעת הגשת התקציב לשנת כספים מסוימת המדד לאותה שנה אינו ידוע. בנוהג, כאשר התגלה פער בין התחזיות אשר שימשו לבניית התקציב, לבין המדד בפועל, התבצעה התחשבנות (תיקון לאחור) בשל הפער.

השנים האחרונות חשפו קושי רב בביצוע התיקון האמור בדיעבד. כך לדוגמא, הירידה הדרמטית במחירי הנפט בפרט ובמחירי הסחורות בכלל, החל מסוף שנת 2014, אשר היוותה התפתחות בלתי צפויה בכלכלה העולמית, השפיעה גם על המשק הישראלי (בעיקר דרך מחירי הייבוא) והיוותה גורם משמעותי אשר בשלו נוצר פער משמעותי בין התחזיות שעל בסיסן נבנה התקציב לשנים 2016-2015, 0.4% ו-1.4%, בהתאמה, ובין האינפלציה בפועל, שעמדה על 0.6%- לשנת 2015 וצפויה להסתכם ב-0.4%- בשנת 2016. המשמעות של תיקון הסטייה ביחס לתחזית המקורית, שיצרה בפועל הגדלה ריאלית נוספת של ההוצאה בשנים 2015- 2016, היא הפחתה של כ-8.2 מיליארד ש"ח מהתקציב לשנת 2017. לשם ההשוואה, סכום זה שווה ערך לסך הגידול הריאלי המותר בתקציב לשנה זו לפי נוסחת מגבלת ההוצאה, קרי, יתבצע התיקון, ההוצאה הריאלית לא תגדל כלל במעבר משנת התקציב 2016 לשנת התקציב 2017. בשל הקושי הכרוך בהתכנסות לכלל ההוצאה בשנות התקציב 2017 - 2018 תחת התיקון הנהוג, מוצע לבטל את התיקון לאחור לשנים האמורות באופן חד פעמי.

זאת ועוד, תקציב המדינה כולל מספר מרכיבים שאינם מוצמדים באופן ישיר למדד המחירים לצרכן (שכר לדוגמא). אך עם זאת מרכיבים אלו נוטים להתכנס למגמה הכללית של מדד המחירים לצרכן, בפיגור מסוים. בנוסף, כלל הצמדה ריאלי המתבסס על תחזיות מגביל מאוד את יכולת התכנון של מסגרות התקציב בטווח הבינוני, ואף לשנה הקרובה. טבען של תחזיות להשתנות באופן תכוף, וכן נדיר המקרה שבו התחזית מדויקת ולא נדרש אף תיקון. לכן, במרבית המקרים יהיה על הממשלה המתכננת את התקציב לשנים הבאות לשאת בנטל תיקון תחזיות העבר, הנובע בהגדרה מאירועים שאינם תלויים בהתנהלותה.

לאור זאת, ובשל הצורך הגובר בכלל הצמדה שיאפשר את יציבות מגבלת ההוצאה ויחזק את אמינותה, מוצע לשנות את כלל ההצמדה כמפורט להלן: בשנים 2017- 2018 יוחל מנגנון מעבר, לפיו ההצמדות יבוצעו בהתאם לתחזיות משרד האוצר (1.0% ו1.4% בהתאמה), וללא חובת תיקון בשנה העוקבת. החל משנת 2019, יונהג כלל נומינלי בטווח הקצר, לפי ערך של 2%. החל משנת 2020, יחול מנגנון תיקון הדרגתי שנועד לאזן סטיות בשנים הקודמות. על-פי ההצעה, תיקון ההפרש שהתגלה בשנה מסוימת יתבצע בהדרגה על פני שלוש שנים, בחלקים שווים, כך שבשנה הראשונה ההצמדה תהיה ל-2% פחות שליש מההפרש בין 2% למדד בפועל בשנה האחרונה שעבורה הנתון פורסם, בשנה השנייה החישוב יהיה 2% פחות שליש מההפרש בשנה האחרונה בתוספת שליש ההפרש בשנה שקדמה לה, וכן הלאה. החל מהשנה השלישית ואילך, המנגנון האמור מתכנס (מבחינה אריתמטית) לשווה ערך ממוצע שיעור השינוי של מדד המחירים לצרכן בשלוש השנים האחרונות.

עיקר 3: הגדלת סכום ההוצאה הממשלתית בשנת 2017 בשיעור נוסף על השיעור הקבוע בחוק.

היקף ההוצאה הממשלתית החזויה לשנת 2017 מצביע על גידול חד לעומת שנות התקציב הקודמות. גידול זה נובע בעיקרו: מהסכמים קואליציוניים בהיקף משמעותי אשר נחתמו עם הקמת הממשלה הנוכחית; עלייה בהיקף הוצאות הממשלה על תשתיות תחבורה; יישום הסיכום התקציבי בין משרדי האוצר והביטחון וכן עלייה ניכרת בצפי ההוצאה על שירותים חברתיים. נוכח הגידול האמור ולאור רצון הממשלה שלא להפחית באופן ניכר את תקציבי משרדי הממשלה בפרק זמן קצר מוצע לקבוע כי הממשלה תהא רשאית להגדיל את סכום ההוצאה הממשלתית בשנת הכספים 2017 בשיעור נוסף על השיעור הקבוע בחוק, שלא יעלה על 2.4% ביחס לסכום ההוצאה הממשלתית בשנת התקציב 2016. הגדלה ריאלית זאת של מגבלת ההוצאה, מצטרפת לאי ביצוע תיקון המחירים לאחור בשנים 2017 – 2018 בגין הסטייה במדדי המחירים בשנים 2015 – 2016 המהווה גם כן הגדלה ריאלית של מגבלת ההוצאה, בהתאם לאמור בעיקר 2 לעיל.

עיקר 4: בעקבות שינוי אופן הרישום של הסיוע האמריקני בספר התקציב, שאינו משנה את הגירעון הכולל מהתמ"ג, שיעור ההכנסות וההוצאות בשנת 2017 ירד בשיעור זהה. מוצע לקבוע כי בעקבות שינוי אופן הרישום כאמור, יראו, בסכום ההוצאה הממשלתית לשנת 2016 כאילו הייתה נמוכה ב-2.6% מסכום ההוצאה הממשלתית לאותה שנה, וזאת לצורך חישוב סכום ההוצאה הממשלתית לשנת 2017 כאמור בסעיף 6א לחוק.

במסגרת הסכם ה-MOU[1] בין מדינת ישראל וארצות הברית, מתקבל מדי שנה סיוע אמריקאי לתקציב הביטחון. הרישום התקציבי של הסיוע האמריקאי נחלק בין תקציב הוצאה נטו, אשר נכלל במגבלת ההוצאה, לבין תקציב הוצאה מותנית בהכנסה. שינוי אופן הרישום של הסיוע האמריקאי בתקציב משרד הביטחון, כך שסך הסיוע האמריקאי ירשם כהוצאה מותנית בהכנסה יוביל לכך שכלל ההוצאות אשר מקורן בסיוע האמריקאי ירשמו באופן אחיד בתקציב המדינה. בהתאם לכך, מתבצעת הפחתה רישומית, שאינה ריאלית, של כ-2.6% במגבלת ההוצאה במעבר בין שנת התקציב 2016 לשנת התקציב 2017. לצד זאת, מתבצעת הפחתה מקבילה של אותו הסכום בצד ההכנסה כך שלא יחול שינוי בסך הגרעון הממשלתי הכולל כשיעור מהתמ"ג.

עיקר 5: הגדלת סכום ההוצאה הממשלתית בשנת 2018 בלבד בשיעור נוסף על השיעור הקבוע בחוק.

בנוסף לכך בשנת 2018 צפויה ההוצאה הממשלתית לגדול בעקבות הצורך בתקצוב רזרבת התאמות. רזרבת ההתאמות נדרשת בשנה השנייה של תקציב דו שנתי, וזאת לצורך התמודדות עם אי הוודאות הנגרמת מפער הזמנים בין תכנון התקציב לביצועו. היקף הרזרבה האמורה נקבע בהוראות סעיפים 3(א) ו- 5(2) לחוק תקציב המדינה לשנים 2017 ו-2018 (הוראות מיוחדות)(הוראת שעה), התשע"ו-2016 אשר אושר ביום 3 באוגוסט 2016. נוכח הגידול הצפוי בהוצאה הממשלתית בשנת 2018 כאמור לעיל, ולאור רצון הממשלה שלא להפחית באופן ניכר את תקציבי משרדי הממשלה בפרק זמן קצר מוצע לקבוע הוראת שעה לשנת 2018, שלפיה הממשלה תהא רשאית להגדיל את סכום ההוצאה הממשלתית בשנת הכספים 2018 בשיעור נוסף על השיעור הקבוע לחוק, שלא יעלה על 0.4% ביחס לסכום ההוצאה הממשלתית בשנת התקציב 2017.

כמו כן מוצע כי הגידול בסכום ההוצאה הממשלתית בשנת 2018, לא יובא בחשבון כחלק מסכום ההוצאה הממשלתית בשנת 2019 לצורך חישוב סכום ההוצאה הממשלתית לפי סעיף 6א לחוק לשנת 2020 ואילך. בהתאם לכך, תתבצע הגדלה של סכום ההוצאה הממשלתית באופן חד פעמי למשך שנתיים, בשנים  2018 ו- 2019, אך היא לא תובא בחשבון לצורך חישוב סכום ההוצאה הממשלתית בשנים שלאחר מכן, וזאת בכדי לאפשר התכנסות מדורגת בשנים הבאות למגבלת ההוצאה הקבועה בסעיף 6א לחוק ביחס לאותן שנים.

  ג. השפעת החוק המוצע על תקציב המדינה והיבטים מנהליים נוספים

החוק ישנה את שיעור הגרעון הכולל המותר מתוך התוצר הלאומי הגולמי, יגדיל את ההוצאה הממשלתית המותרת החל משנת 2017,  וכן ישנה את אופן הצמדת מגבלת ההוצאה הממשלתית בשנות הכספים הבאות.

  ד. השפעת החוק המוצע על החוק הקיים

יתוקן חוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992.

 ה.  נוסח החוק המוצע

         להלן נוסח החוק המוצע:

תזכיר חוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית (תיקון - שינוי תוואי הפחתת הגרעון בשנים 2017 ואילך וסכום ההוצאה הממשלתית בשנים 2017 ואילך)(תיקון מס' 16), התשע"ו-2016