תזכיר חוק

א. שם החוק המוצע

חוק למניעת אלימות במשפחה (תיקון מס' 16) (מניעת אלימות כלכלית), התשע"ו-2016.

 

ב.  מטרת החוק המוצע והצורך בו

האלימות או ההתעללות המתרחשת במסגרת יחסים בין בני זוג אינה מתמצה אך בביטויים התנהגותיים אלימים ברמה הפיזית. אלימות והתעללות יכולות לבוא לביטוי בהתנהגויות נוספות פוגעניות לא פחות שאופיין מילולי, נפשי, רגשי, וחברתי. ביטוי התנהגותי נוסף בעל היבטים פוגעניים ואלימים הוא בפן הכלכלי. אלימות כלכלית כלפי בן זוג, עשויה להיות קשה לא פחות מסוגי אלימות אחרים והיא מתקיימת לעיתים לצד התנהגויות אלימות נוספות ואף יכולה להתקיים במסגרת יחסי בני הזוג באופן עצמאי.

 

שימת הלב לסוג אלימות זה שהיה בעבר מודחק מהתודעה הציבורית, עולה בשנים האחרונות הן במחקר והן מארגונים וגורמים שונים העוסקים ומתמודדים עם תופעת האלימות במשפחה, בחיי היומיום.

 

האלימות הכלכלית יכולה לבוא לידי ביטוי בהתנהגויות שונות, אשר חלקן עשויות להיות נורמטיביות כל עוד הן נעשות מבחירה חופשית של שני בני הזוג. ואולם, המאפיין העיקרי לבחינה באם התנהגות מסוימת של אדם עולה כדי אלימות כלכלית כלפי בן זוגו היא באם היא נעשית תוך הטלת אימה או הפעלת כפיה על בן הזוג האחר.

 

בין הדוגמאות המוכרות להתנהגות המהווה אלימות כלכלית (תוך הטלת אימה או הפעלת כפייה על בן הזוג) ניתן למנות[1]: אדם המסרב לכך שבת זוגו תחזיק פנקס צ'קים או כרטיס אשראי, אלא רק כסף מזומן שהוא מקצה לה להוצאות שהוא מגדיר; אדם השולל מבת הזוג כל אפשרות לקבל החלטה בנוגע לכספים שהיא עצמה השתכרה והיא נדרשת להעבירם לחשבון שלו יש שליטה בלעדית עליו; אדם ששולט על כל הוצאה ביתית ומפריש לבת זוגו סכום מגוחך ודרישת דיווח מבת הזוג על כל הוצאה פעוטה תוך הפעלת איומים שונים אם לא תעשה כן. ביטוי רווח נוסף לאלימות הכלכלית הוא בן זוג המונע מידע באופן מכוון מבן הזוג האחר על מנת להותיר את השליטה המלאה בידי בן הזוג המסתיר את המידע ולעיתים אף על מנת להטעות את בן הזוג האחר או לנצלו.  

יצוין כי הדוגמאות הנ"ל מתייחסות לאלימות כלכלית של גבר כלפי בת זוגו, אך על אף שכיחות התופעה כלפי נשים מובן כי הדברים אפשריים גם להיפך.

 

 

במהלך ההכנה של תזכיר חוק זה צוינה גם תופעה של יצירת חובות בחשבון הרשום על שם בן הזוג הנפגע (בגין הלוואות בענייני עבודה ועוד) בעוד הכנסות בני הזוג כולן נכנסות לחשבון הרשום על שם בן הזוג הפוגע. יצויין כי סקר בנושא מצא כי אלימות כלכלית יכולה להתקיים בין אם בני הזוג מחזיקים חשבון בנק משותף ובין אם מחזיקים בחשבונות עצמאיים או בחשבון אחד בלבד הרשום על שם בן הזוג הפוגע[2].  

 

המקרים המתוארים אינם תופעה שולית. מחקרים שבוצעו באנגליה, אוסטרליה, תורכיה, לבנון ומצרים מצביעים גם הם כי תופעת האלימות הכלכלית בקרב בני זוג הנה תופעה גלובאלית רחבת ידיים[3]. בדיווחים שהתקבלו מהשירותים הסוציאליים בבתי החולים ובקופות החולים בישראל על נשים שנמצא או התעורר חשד שהן נפגעות אלימות במשפחה או נפגעות תקיפה מינית נמצא כי מדי שנה עשרות נשים הלינו על התעמרות כלכלית ו/או מניעת זכויות כלכליות[4]. כך, בשנת 2015 צוין כי כמעט 5% מן המקרים היו בנושא כאמור[5].

 

לאור האמור מוצע לקבוע במסגרת החוק למניעת אלימות במשפחה תשנ"א 1991 (להלן – החוק),  איסור על נקיטת אלימות כלכלית ולקבוע כי נקיטת אלימות כלכלית תהווה עילה של בן הזוג הנפגע לקבל צו להפסקתה – בין על ידי צו להימנע מפעולות האלימות הכלכלית ובין על ידי צו עשה להפסקתה, וזאת לצד צווי ההגנה שניתן לקבל במסגרת החוק הקיים.

 

כן מוצע לקבוע שנקיטת אלימות כלכלית תהווה עוולה אזרחית, אשר ניתן יהיה לתבוע בגינה בנזיקין. 

 

יצוין כי אלימות כלכלית יכולה להתקיים גם בין הורה-ילד, בין אחים או בין בני משפחה אחרים וביחוד כלפי בני משפחה קשישים, ואולם לכל אלה מאפיינים משלהם. מטרתה של הצעת חוק זו היא כאמור לסייע בטיפול בסוגייה בין בני זוג, על המאפיינים הרלוונטיים למערכת יחסים זו. יתכן כי בשלב מאוחר יותר לאחר לימוד הסוגייה בכל הקשור למערכות יחסים אחרות, ייערך תיקון חקיקה התואם את המאפיינים הרלוונטיים להן.

 

ג. עיקרי החוק המוצע:

מוצע להגדיר אלימות כלכלית כהתנהגות מתמשכת של אדם כלפי בן זוגו, תוך הטלת אימה או הפעלת כפיה, הבאה לביטוי באחת מאלה:

1.  התנהגות המונעת או מקשה על מימוש התנהלות כלכלית עצמאית של בן הזוג, לרבות על יציאה לעבודה, פתיחת חשבון בנק. כך למשל נשללת לעיתים מבן הזוג כל אפשרות לקבל החלטה בכספים שהוא עצמו השתכר;

2.  התנהגות המונעת או מקשה על שימוש בנכסים בהם קיימת זכות לבן הזוג לרבות בדרך של מניעת כרטיס אשראי, הסתרת קיומם של נכסים כאמור, של פעולות ביחס אליהם ושל התחייבויות לגביהם וכן מניעת מידע על נכסים, פעולות והתחייבויות כאמור;

3.  התנהלות כלכלית המונעת ניהול סביר ותקין של חייו של בן הזוג, לרבות בדרך של שליטה על התנהלותו הכלכלית של בן הזוג בחיי היומיום.

 

מוצע לקבוע כי נקיטת אלימות כלכלית תהווה עוולה אזרחית והוראות פקודת הנזיקין [נוסח חדש] יחולו עליה.     

 

מוצע להסמיך את בית המשפט לתת לבקשת בן זוג "צו למניעת אלימות כלכלית" אם נוכח כי אדם נקט באלימות כלכלית כלפי בן זוגו. בצו למניעת אלימות כלכלית בית המשפט יהא רשאי להורות לאדם להימנע מעשות מעשה הנכלל בגדר ההתנהגויות המפורטות בהגדרה של אלימות כלכלית או לעשות מעשה להפסקת אותה התנהגות. צו כאמור יכול שיכיל גם דרישה לערובה או כל הוראה אחרת הדרושה להפסקת האלימות הכלכלית וכן הוראות בדבר הסידורים הנדרשים כתוצאה ממתן הצו. בית המשפט יהא רשאי להורות למחויב על פי צו למניעת אלימות כלכלית לתת התחייבות שיקבל טיפול מגורם שיקבע בית המשפט, וזאת לאחר שהתקיימו התנאים שנקבעו בחוק ביחס להתחייבות לקבלת טיפול במסגרת צו הגנה.

 

תוקפו של צו למניעת אלימות כלכלית לא יעלה על שישה חודשים, ובית המשפט יהא רשאי להאריכו לתקופה כוללת שלא תעלה על שנה ואף יהא רשאי מנימוקים מיוחדים שיפורט בהחלטה להאריכו לתקופה כוללת שלא תעלה על שנה אחת נוספת.

 

מוצע להחיל את הסמכות של בית המשפט הקבועה בסעיף 6 לחוק לצוות על עובד סוציאלי להכין תסקיר בכתב בכל דבר הקשור למתן צו הגנה בדיון במעמד שני הצדדים כאמור בסעיף 4(ב) לחוק גם ביחס למתן צו למניעת אלימות כלכלית וכן למתן צו הגנה כאמור בסעיף 3(3) לחוק. 

 

עוד מוצע להחיל את הסמכות של בית המשפט ביחס לבקשה למתן צו הגנה להטיל במקרה של תביעה קנטרנית הוצאות לטובת המדינה ולצד שנפגע וכן פיצוי נאות למי שנפגע מהגשת בקשה למתן צו הגנה גם ביחס לבקשה למתן צו למניעת אלימות כלכלית.

 

מוצע להפריד בין סוגיית האלימות הכלכלית ובין סוגיות כלכליות אחרות הקיימות ביחסים שבין בני זוג – סוגיית מזונות ילדים ומזונות בן זוג וסוגיית הזכויות של כל אחד מבני הזוג ברכוש וחלוקתו ביניהם בעת פקיעת הנישואין או קודם לכן ובהתאם לכך לקבוע כי צו למניעת אלימות כלכלית לא יכלול הוראות לעניין מזונות, לרבות מזונות זמניים או הוראה בעניין חלוקת הרכוש בין בני זוג לפי חוק יחסי ממון בין בני זוג, תשל"ג-1973 והוראות כל דין.

 

מוצע לשקול אפשרות להחיל על בקשה למתן צו למניעת אלימות כלכלית את החוק להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה (הוראת שעה), התשע"ה – 2014. משמעות הדברים היא לחייב הגשת בקשה ליישוב סכסוך, כתנאי מוקדם להגשת בקשה לצו למניעת אלימות כלכלית, על מנת לבחון תחילה עם הצדדים באמצעות יחידת הסיוע, אם ניתן להפסיק את האלימות הכלכלית מבלי לקיים התדיינות משפטית בנוגע אליה. אל מול חלופה זו מוצעת אפשרות לפטור את הצדדים מהצורך להגיש בקשה כזו, וזאת בשל גורם הדחיפות.

 

ד.  השפעת החוק המוצע על החוק הקיים

תיקון חוק למניעת אלימות במשפחה תשנ"א 1991.

תיקון חוק יחסי ממון בין בני זוג, תשל"ג-1973.

תיקון חוק להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה (הוראת שעה), תשע"ה-2014.

 

ה. השפעת החוק המוצע על תקציב המדינה וההיבט המנהלי

אין השפעה

 

ו. נוסח החוק המוצע:

להלן נוסח החוק המוצע:

 

 

תזכיר חוק מטעם משרד המשפטים והמשרד לשוויון חברתי:

תזכיר חוק למניעת אלימות במשפחה (תיקון מס' 16) (מניעת אלימות כלכלית), התשע"ו-2016

 

 

דברי הסבר

 

כללי

 

האלימות או ההתעללות המתרחשת במסגרת יחסים בין בני זוג אינה מתמצה אך בביטויים התנהגותיים אלימים ברמה הפיזית. אלימות והתעללות יכולות לבוא לביטוי בהתנהגויות נוספות פוגעניות לא פחות שאופיין מילולי, נפשי, רגשי, וחברתי. ביטוי התנהגותי נוסף בעל היבטים פוגעניים ואלימים הוא בפן הכלכלי. אלימות כלכלית כלפי בן זוג, עשויה להיות קשה לא פחות מסוגי אלימות אחרים, והיא מתקיימת לעיתים לצד התנהגויות אלימות נוספות ואף יכולה להתקיים במסגרת יחסי בני הזוג באופן עצמאי לחלוטין.

 

מוצע לקבוע במסגרת החוק למניעת אלימות במשפחה תשנ"א 1991 (להלן – החוק) איסור על נקיטת אלימות כלכלית ולקבוע כי נקיטת אלימות כלכלית תהווה עילה של בן הזוג הנפגע לקבל צו להפסקתה בין אם על ידי צו להימנע מפעולות האלימות הכלכלית ובין אם על ידי צו עשה להפסקתה, וזאת לצד צווי ההגנה שניתן לקבל במסגרת החוק. כן מוצע לקבוע שנקיטת אלימות כלכלית תהווה עוולה אזרחית אשר ניתן יהיה לתבוע בגינה בנזיקין. 

 

על פי ההגדרה המוצעת אלימות כלכלית יכולה לבוא לידי ביטוי בהתנהגות של אדם כלפי בן זוגו המונעת או מקשה על מימוש התנהלות כלכלית עצמאית של בן הזוג לרבות איסור על יציאה לעבודה או על פתיחת חשבון בנק, כך למשל נשללת לעיתים מבן הזוג כל אפשרות לקבל החלטה בכספים שהוא עצמו השתכר; בהתנהגות המונעת או מקשה על שימוש בנכסים בהם קיימת זכות לבן הזוג לרבות בדרך של מניעת כרטיס אשראי, הסתרת קיומם של נכסים כאמור, של פעולות ביחס אליהם, ושל התחייבויות לגביהם וכן מניעת מידע על נכסים, פעולות והתחייבויות כאמור; וכן בהתנהלות כלכלית המונעת ניהול סביר ותקין של חייו של בן הזוג. והכל באופן מתמשך תוך הטלת אימה או הפעלת כפיה על בן הזוג.

 

סעיף 1 (תיקון סעיף 1 לחוק)

מוצע להוסיף הגדרה ל"נכס" כמקרקעין מיטלטלין וזכויות לרבות כספים. מדובר בהגדרה רחבה ומקובלת ל"נכס" המדגישה גם את העניינים הכספיים, כאשר כיום המונח נכס המופיע בחוק (ר' סעיף 2(א)(3)) אינו מוגדר.

 

סעיף 2 (תיקון סעיף 2 לחוק)

מוצע להבהיר כי בית משפט הדן בבקשה למתן צו הגנה רשאי לתת גם צו למניעת אלימות כלכלית המוגדר בהצעת החוק.

 

סעיף 3 (תיקון סעיף 3א לחוק)

 

מוצע להגדיר אלימות כלכלית כהתנהגות מתמשכת של אדם כלפי בן זוגו תוך הטלת אימה או הפעלת כפיה בנסיבות שלהלן:

1. התנהגות המונעת או מקשה על מימוש התנהלות לכלכלית עצמאית של בן הזוג, לרבות על יציאה לעבודה, פתיחת חשבון בנק;

2. התנהגות המונעת או מקשה על שימוש בנכסים בהם קיימת זכות לבן הזוג לרבות בדרך של מניעת כרטיס אשראי, הסתרת קיומם של נכסים כאמור, של פעולות ביחס אליהם, ושל התחייבויות לגביהם וכן מניעת מידע על נכסים, פעולות והתחייבויות כאמור;

3. התנהלות כלכלית המונעת ניהול סביר ותקין של חייו של בן הזוג, לרבות בדרך של שליטה על התנהלותו הכלכלית של בן הזוג בחיי היומיום.

 

עוד מוצע לקבוע כי נקיטת אלימות כלכלית היא עוולה אזרחית.

 

 

 

מוצע להסמיך את בית המשפט לתת במסגרת החוק "צו למניעת אלימות כלכלית" אם נוכח כי כי אדם נקט אלימות כלכלית כלפי בן הזוג באחת מהדרכים המפורטות בהגדרת "אלימות כלכלית". בצו למניעת אלימות כלכלית בית המשפט יהא רשאי להורות לאדם להימנע מעשות הנכלל בגדר ההתנהגויות המפורטות בהגדרה של אלימות כלכלית או לעשות מעשה להפסקת אותה התנהגות. צו כאמור יכול שיכיל גם דרישה לערובה או כל הוראה אחרת הדרושה להפסקת האלימות הכלכלית וכן הוראות בדבר הסידורים הנדרשים כתוצאה ממתן הצו. בית המשפט יהא רשאי להורות למחויב על פי צו למניעת אלימות כלכלית לתת התחייבות שיקבל טיפול מגורם שיקבע בית המשפט, וזאת לאחר שהתקיימו התנאים שנקבעו בחוק ביחס להתחייבות לקבלת טיפול במסגרת צו הגנה.

 

כן מוצע לקבוע כי תוקפו של צו למניעת אלימות כלכלית לא יעלה על שישה חודשים, ובית המשפט יהא רשאי להאריכו לתקופה כוללת שללא תעלה על שנה ואף יהא רשאי מנימוקים מיוחדים שיפרט בהחלטתו להאריכו לתקופה כוללת שלא תעלה על שנה אחת נוספת. תוקפו של הצו יהא אפוא לכל היותר שנתיים.

 

על מנת למנוע שימוש בצו הגנה לפתרון סוגיות כלכליות הקיימות ביחסים שבין בני זוג, מוצע להפריד בין סוגיית האלימות הכלכלית לבין סוגיית המזונות (מזונות ילדים ומזונות בן זוג זמניים וקבועים) וסוגיית הזכויות של כל אחד מבני הזוג ברכוש וחלוקתו ביניהם בעת פקיעת הנישואין או קודם לכן. בהתאם לכך מוצע לקבוע כי  צו למניעת אלימות כלכלית לא יכלול הוראות לעניין מזונות, לרבות מזונות זמניים או הוראה בעניין חלוקת הרכוש בין בני זוג לפי חוק יחסי ממון בין בני זוג, תשל"ג-1973 והוראות כל דין.

 

סעיף 4 (תיקון סעיף 4 לחוק)

צו הגנה יכול שינתן במעמד צד אחד אלא אם מדובר בצו הגנה לפי סעיף 3(3) לחוק המתייחס למצב של התעללות נפשית מתמשכת של אדם בבן משפחתו או התנהגות של אדם שאינה מאפשרות לבן משפחתו ניהול סביר ותקין של חייו, שאז הדיון יתקיים במעמד שני הצדדים. מוצע לקבוע, בדומה לצו הגנה לפי סעיף 3(3) לחוק, כי הדיון בבקשה לצו למניעת אלימות כלכלית יינתן רק במעמד שני הצדדים אלא אם כן הוזמן המשיב כדין ולא התייצב לדיון.

בנוסף, החוק קובע ביחס לצו הגנה, כי בית המשפט לא ידחה בקשה למתן צו הגנה אלא לאחר שנתן למבקש או לבא כוחו הזדמנות להשמיע את טענותיו בעל פה אלא אם כן ראה שמתקיימות נסיבות חריגות ומטעמים שירשמו. מוצע לתקן את החוק ולהחיל את האמור גם ביחס לצו למניעת אלימות כלכלית.

 

סעיף 5 (תיקון סעיף 6 לחוק)

מוצע להחיל את הסמכות של בית המשפט הקבועה בסעיף 6 לחוק לצוות על עובד סוציאלי להכין תסקיר בכתב בכל דבר הקשור למתן צו הגנה בדיון במעמד שני הצדדים כאמור בסעיף 4(ב) לחוק, גם ביחס למתן צו למניעת אלימות כלכלית וכן למתן צו הגנה כאמור בסעיף 3(3) לחוק. 

 

סעיף 6 (תיקון סעיף 11 לחוק)

סעיף 11 לחוק קובע את סמכותו של בית המשפט להטיל במקרה של תביעה קנטרנית הוצאות לטובת המדינה ולצד שנפגע וכן פיצוי נאות למי שנפגע מהגשת בקשה למתן צו הגנה. מוצע לתקן את החוק ולקבוע כי הסמכות האמורה תחול גם במקרה של תביעה קנטרנית למתן צו למניעת אלימות כלכלית.

 

 

 

סעיף 7 (תיקון חוק יחסי ממון בין בני זוג, תשל"ג-1973)

סעיף 5א לחוק יחסי ממון הנ"ל קובע את התנאים לפיהם יקבע מועד לזכות לאיזון משאבים אף בטרם פקיעת הנישואין. סעיף 5א(ב) לחוק האמור מאפשר הקדמה של המועד הנ"ל בהתקיים נסיבות שונות ובכלל זה באם ניתן צו הגנה לפי החוק. בדומה לכך, מוצע לקבוע הקדמה של המועד בו קמה הזכות לאיזון משאבים באם ניתן צו למניעת אלימות כלכלית.

 

סעיף 8 (אפשרות לתיקון חוק להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה)

 

מטרתו של החוק להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה (הוראת שעה), התשע"ה - 2014  לסייע לבני זוג ולילדיהם ליישב סכסוך משפחתי ביניהם בהסכמה ובדרכי שלום, ולצמצם את הצורך בקיום התדיינות משפטית, אשר מטיבה עשויה להסלים את הסכסוך בין הצדדים. בעניינים של אלימות כלכלית, השיח עם הצדדים המתקיים ביחידת הסיוע במסגרת פגישות המהו"ת, עשוי לאפשר לבחון  עמם האם ניתן להגיע ליישוב הסכסוך ולהפסיק את האלימות הכלכלית ללא צורך בהתדיינות משפטית – על ידי קביעת מתווה מוסכם של התנהלות כלכלית, הסכמה בדבר פנייה של הצד האלים לטיפול ועוד.

 

לפיכך, מוצע לבחון חלופה לפיה, בתקופת חלותה של הוראת השעה לפי החוק האמור, תוגש בקשה ליישוב סכסוך טרם הגשת בקשה לצו למניעת אלימות כלכלית, בעקבותיה יופנו הצדדים לפגישה ראשונה ביחידת הסיוע. במקרים בהם ישנה דחיפות במתן הצו, תוכל יחידת הסיוע לאחר הפגישה הראשונה להמליץ לקצר את תקופת עיכוב ההליכים הקבועה בחוק להסדר התדיינויות, לפי תקנה 16(10) לתקנות להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה (הוראת שעה), התשע"ו – 2016 ולאפשר לצדדים להגיש בקשה למתן צו למניעת אלימות כלכלית מיד לאחר הפגישה הראשונה.

הגשת בקשה ליישוב סכסוך תחילה, תסייע גם לשמירת ההפרדה שבין עניינים של מזונות ויחסי ממון ובין אלימות כלכלית.

אל מול חלופה זו מוצע לשקול חלופה שלא תחייב הגשת בקשה מוקדמת ליישוב סכסוך, בשל החשש כי  הגשת בקשה כזו תפגע בדחיפות הנדרשת לעיתים בצו כזה, וזאת בדומה לבקשות לצווי הגנה מפני אלימות פיזית המוגשות ללא בקשה ליישוב סכסוך.