תזכיר חוק

א. שם החוק המוצע

חוק לשכת עורכי הדין (תיקון - שינויים במתכונת ההסמכה והוראות נוספות), התשע"ו-2016

ב. עיקרי החוק המוצע והצורך בו

1. כללי

תזכיר חוק זה עוסק בהתמחות בעריכת דין, משכה והפיקוח עליה. עניינים אלה בפרט, כמו גם נושא מתכונת ההסמכה בעריכת דין בכלל, נמצאים מזה זמן על סדר היום במשרד המשפטים.

 

במסגרת זו הופצו בשנת 2005 תזכיר חוק לשכת עורכי הדין (תיקון - שינויים במתכונת ההסמכה), התשס"ו-2005 ובשנת 2010 תזכיר חוק לשכת עורכי הדין (תיקון - שינויים במתכונת ההסמכה), התש"ע–2010). תזכירי חוק אלה  גובשו והוצעו בעקבות המלצות הוועדה לבדיקת נושא בחינות ההתמחות לשם הסמכה בעריכת דין ונושא ההתמחות אשר מונתה ביום ב' בסיון התש"ס (5 במאי 2000) בידי שר המשפטים ד"ר יוסי ביילין דאז ובראשה עמדה שופטת בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו דאז הילה גרסטל (להלן - ועדת גרסטל). המלצות ועדת גרסטל הוגשו לשר המשפטים, מר מאיר שטרית, בחודש מאי 2002.

 

בהמשך לכך אף כונס בחודש ספטמבר 2011 במשרד המשפטים, לפי בקשת שר המשפטים דאז - פרופסור יעקב נאמן, צוות יישום בראשות מנכ"ל משרד המשפטים באותה העת - ד"ר גיא רוטקופף (להלן – צוות רוטקופף), וזאת לשם בחינת החלופות האפשריות לשמירה על איכות מקצוע עריכת הדין וגיבוש המלצות ליישום בנושא. ברקע עבודת הצוות עמדו המלצות ועדת גרסטל וכן שני תזכירי החוק הנזכרים. בנוסף עמד ברקע הדברים דין וחשבון של מבקר המדינה משנת 2011 בעניין לשכת עורכי הדין, אשר עסק, בין היתר בנושא ההסמכה למקצוע עריכת הדין (מבקר המדינה, קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011). סיכום עבודת הצוות הוגש לשר המשפטים בחודש נובמבר 2012.

 

בעקבות כל אלו נכללו תיקונים שונים הנוגעים למתכונת ההסמכה בעריכת דין גם בהצעת חוק לשכת עורכי הדין (תיקון מס' 39), התשע"ה-2015 (להלן - הצעת תיקון מס' 39. ההצעה פורסמה בהצעות חוק הממשלה, 937 - ד' באב התשע"ה, 20.7.2011), אף שבעיקרה מתייחסת ההצעה, אותה יזם משרד המשפטים, לשינויים בהתייחס למבנה הלשכה, מוסדותיה, ניהולה הכספי ובעלי התפקידים (שינויים אלה הוצעו לאחר בחינת המלצות הועדה הציבורית אשר מונתה ביום כ"ד בשבט התשע"ג (4 בפברואר 2013) בידי השר נאמן ובראשה עמדה שופטת בית המשפט העליון (בדימוס) איילה פרוקצ'יה). השינויים המוצעים בהצעת תיקון מס' 39 בנושא ההסמכה לעריכת דין מתמקדים בנושאי הפיקוח על ההתמחות, מתכונת הבחינה והרכב הוועדה הבוחנת העורכת את הבחינות בכתב (ראה סעיפים 23 עד 26 ו-34 להצעת החוק האמורה).

 

השינויים המוצעים בתזכיר חוק זה באים על הרקע האמור ובהמשך לו כמו גם בעקבות המתווה בדבר "השבחת המקצוע והארכת ההתמחות" (להלן - המתווה) אשר גובש לאחרונה בין ראש לשכת עורכי הדין, נציגי המוסדות להשכלה גבוהה, נציגי הסטודנטים למשפטים, שרת המשפטים ויושב ראש ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת . בין היתר מדבר המתווה על הארכתה בתנאים מוגדרים של ההתמחות בעריכת דין לתקופה של שמונה-עשר חודשים וכן על עיבוי מנגנון הפיקוח על ההתמחות שמקיימת לשכת עורכי הדין באמצעות מינוי נציב פיקוח על ההתמחות שתמנה שרת המשפטים (כפי שאף הציע משרד המשפטים הן במסגרת תזכירי החוק הנזכרים לעיל והן במסגרת הצעת תיקון מס' 39 בעקבות המלצות ועדת גרסטל). בהיבטיו אלה של המתווה כמו גם באפשרות הנזכרת בו לשלול לתקופה ממושכת אישור לאמן עוסק תזכיר החוק הנוכחי.

2. לסעיפים 2, 3, 7 ו-8 

על פי סעיף 2(1) לחוק לשכת עורכי הדין, התשכ"א-1961 (להלן- חוק הלשכה או החוק) מוטל על לשכת עורכי הדין, בין היתר, התפקיד של פיקוח על ההתמחות. בהתאם לכך מפעילה לשכת עורכי הדין מערך פיקוח המוצא ביטויו בכללי לשכת עורכי הדין (רישום מתמחים ופיקוח על התמחות), התשכ"ב-1962 ובנהלים משלימים.

ועדת גרסטל שנדרשה לנושא הפיקוח על ההתמחות ראתה כאמור, בד-בבד עם המלצתה להאריך את תקופת ההתמחות ועל מנת לסייע לכך שההתמחות תשיג את יעדיה, להמליץ על ביסוס מערך הפיקוח שמקיימת הלשכה כיום בהתאם לכללים האמורים תוך שיועמד בראשו שופט בדימוס וכן כי ימונה נציב קבילות מתמחים, שופט בדימוס, וסמכויותיו יוגדרו בחקיקה.

על רקע זה מוצע (בסעיף 3 לחוק המוצע - סעיף 34א שמוצע להוסיפו לחוק הלשכה) למנות שופט בדימוס לנציב הפיקוח על ההתמחות (להלן - הנציב), אשר יעמוד בראש מערך הפיקוח על ההתמחות של הלשכה וכן ייעץ ללשכה בעניינים עקרוניים בהתייחס לפיקוח על ההתמחות. מוצע להגדיר כי סמכויות הפיקוח של הנציב מתייחסות לכלל היבטי ההתמחות, לרבות אופי העבודה המוטלת על המתמחה ותנאי העסקתו. כמו כן, מוצע כי שר המשפטים הוא שימנה, לאחר התייעצות עם הלשכה, את הנציב על מנת להבטיח את אי-תלותו, הגם שהפעלתו תמומן בידי הלשכה.

לצד הפיקוח היזום מוצע להסמיך את הנציב לברר תלונות של מתמחה או מי שהיה מתמחה, הרואה עצמו נפגע בשל התנהגות מאמנו במסגרת מילוי תפקידו כמאמן או בשל תנאי התמחותו.

במסגרת חיזוק הפיקוח על ההתמחות, מוצע כי הנציב יהיה רשאי להמליץ לכל בעל סמכות לנקוט צעדים נגד מאמן, או לפעול לתיקון ליקויים שמצא, ובכך לאפשר לנציב להמליץ על נקיטת הליכי משמעת או אף הליכים פליליים במקרה הצורך (סעיף 3 לחוק המוצע - הוספת סעיף 34א(ה)). לצד זאת מוצע גם להעניק לנציב סמכות להורות כי מאמן לא יהיה רשאי לאמן מתמחים לתקופה שיקבע, שלא תעלה על שמונה עשר חודשים. בשונה מסמכות הלשכה לבטל אישור לאמן, לפי הוראות סעיף 30 לחוק הלשכה, סמכות הנציב המוצעת לפי סעיף זה, היא להשהות באופן זמני את תפקודו של מאמן. כמו-כן, הסמכות חלה על כל מי שרשאי לאמן מתמחים לפי סעיף 29(א), ובכלל זה שופטים המורשים לאמן מכוח סעיפים 29(א)(1) עד (3) וחברי לשכה המשמשים בתפקיד מתפקידי השירות המשפטי כמפורט בצו לשכת עורכי הדין (תפקידי השירות המשפטי), התשכ"ב-1962, המורשים לאמן מכוח סעיף 29(א)(5) לחוק הלשכה. לעומת זאת, ביטול האישור לאמן על ידי הלשכה נוגע רק לעורכי דין המאמנים מכוח אישור שניתן להם על ידי הלשכה לפי סעיף 29(א)(4) לחוק הלשכה.

עוד מוצע כי הנציב יגיש לשר המשפטים, לוועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת וללשכה דין-וחשבון שנתי על פעולותיו וכי שר המשפטים יהיה רשאי, לאחר התייעצות עם הלשכה, לקבוע הוראות נוספות בדבר סמכויות הנציב, דרכי פעולתו ותנאי שירותו. לצד זאת מוצע (בסעיף 7 להצעת החוק) להוסיף בסעיף 109(2) לחוק הלשכה, לצרכי הבהרה, אחרי המלים "סדרי קבלתם של מתמחים ורישומם" את המלים "וסדרי ההתמחות".

 

במסגרת עיבוי הפיקוח על ההתמחות מוצע עוד (בסעיף 2 לחוק המוצע) לתקן את הרישא של סעיף  30 לחוק הלשכה ולהרחיב את הסמכות הנתונה כיום ללשכה לפיו לבטל אישור שניתן למאמן לפי סעיף 29(4) לחוק כך שהיא תהיה מוסמכת גם לפסלו מקבלת אישור חדש לתקופה קצובה שלא תעלה על חמש שנים. עוד מוצע לתקן את פסקה (1) בסעיף 30 לחוק הלשכה כך שגם לנציב יינתן מעמד להניע את הלשכה לבטל אישור לאמן. אגב כך, מוצע להחליף את המונח "קובלנה" בו נעשה שימוש בפסקה (1) האמורה במונח "תלונה" וזאת על מנת להבהיר כי אין המדובר בהקשר זה בקובלנה משמעתית.  

 

בהתאם לסעיף 8 להצעת החוק מוצע כי "נציב הפיקוח על ההתמחות כמשמעותו בסעיף 34א לחוק העיקרי, כנוסחו  בסעיף 3 לחוק זה יתמנה לראשונה עד תום ארבעה חודשים מיום פרסומו של חוק זה".

3. לסעיפים 1, 4, 5, 6 ו-9

על-פי סעיף 35(א) לחוק הלשכה בנוסחו כיום "תקופת ההתמחות תהיה שנים-עשר חודשים." מוצע להאריך, בתנאים מוגדרים כמפורט להלן, תקופה זו.

נושא משך ההתמחות ידע עם השנים שינויים. עד לשנת 1985 עמדה תקופת ההתמחות על שנתיים, כאשר למן שנת 1963 ועד שנת 1985 (ס"ח 404 מיום 16 באוגוסט 1963) ניתן היה להתחיל בהתמחות במקביל ללימודי השנה האחרונה במשפטים במוסד להשכלה גבוהה. על פי תיקון משנת 1985 (ס"ח 1155 מיום 7 באוגוסט 1985) הועמדה תקופת ההתמחות על 18 חדשים אך במקביל הוגבלה האפשרות להתחיל בהתמחות והותנתה בסיום לימודי המשפטים (ראה סעיף 26 לחוק הלשכה) אשר קוצרו במקביל מארבע שנים לשלוש שנים ומחצה. בשנת 1994 חזר המחוקק ונדרש לנושא משך ההתמחות. סעיף 35(א) תוקן פעם נוספת ותקופת ההתמחות על פיו הועמדה על שנים-עשר חדשים (ס"ח 1477 מיום 4 באוגוסט 1994).

 

במרוצת השנים שלאחר התיקון משנת 1994 שב נושא משך ההתמחות ועלה על סדר היום במשרד המשפטים.

 

כך ובהתחשב ביוזמת חקיקה פרטית, אשר הייתה תלויה ועומדת אותה העת ובמסגרתה הוצע להאריך את ההתמחות לשנתיים (הצעת חוק לשכת עורכי הדין (תיקון – התמחות), התשנ"ט-1999, הצעת חוק פ/127 של חבר הכנסת דאז ראובן ריבלין) נתבקשה אף ועדת גרסטל להידרש לנושא משך ההתמחות. הועדה הגיעה לכלל מסקנה כי תקופת התמחות בת שנה אין בה כדי לעמוד ביעדי ההתמחות בדמות הכשרה מעשית-מקצועית לקראת העיסוק במקצוע עריכת הדין, הקניית נורמות מקצועיות ואתיות למתמחה ומתן אפשרות למתמחה להכיר את מהות המקצוע והיבטיו. זאת, בהתחשב גם בפער הקיים בין הלימודים האקדמיים שמטרתם להכשיר ולעצב משפטנים (במיוחד לנוכח הדגש שניתן במסגרתם על היבטים תיאורטיים של המשפט) ובין הכישורים והמיומנויות הנדרשים מעורך הדין בעבודתו. לדעת הועדה "בהינתן הנחת המוצא כי תקופת ההתמחות מטרתה להקנות למתמחה הכשרה מקצועית-ספציפית למקצוע עריכת הדין, הכשרה שאיננה ניתנת לו במסגרת לימודיו האקדמיים, הרי שמן הראוי ליתן משקל של ממש לתקופה זו גם מבחינת משכה. תקופת התמחות בת שנה אינה מספקת כדי להקנות למתמחה את המיומנויות והכישורים הנדרשים לעיסוק במקצוע עריכת הדין, היא אינה מאפשרת עיסוק במגוון רחב של נושאים ותחומים של המקצוע ואין בה די כדי להקנות למתמחה נורמות מקצועיות ואתיות, אשר ילוו אותו משך כל שנות עיסוקו במקצוע" (עמ' 53 לדו"ח הועדה). לאור האמור ובהתחשב גם בהמלצה נוספת שלה באשר לקיומו במהלך ההתמחות של קורס מעשי-יישומי בו יחויבו כלל המתמחים להשתתף - כנדרש לגישת הוועדה נוכח הפער שבין הלימודים האקדמיים לבין העבודה המעשית במקצוע עריכת הדין - המליצה הועדה כי תקופת ההתמחות תוארך ותעמוד על שנה ומחצה.

 

המלצתה זו של וועדת גרסטל לפיה תוארך תקופת ההתמחות ותעמוד על שנה וחצי במהלכה אף ייערך למתמחים קורס מעשי-יישומי, נכללה בתזכיר חוק לשכת עורכי הדין (תיקון - שינויים במתכונת ההסמכה), התשס"ו-2005 הנזכר לעיל. בשנת 2010 הופץ התזכיר מחדש לאחר שעודכן - תזכיר חוק לשכת עורכי הדין (תיקון - שינויים במתכונת ההסמכה), התש"ע–2010) הנזכר לעיל ובו הוצע להאריך את תקופת ההתמחות כך שתעמוד על שנתיים תוך שבמהלכן ייערך הקורס המעשי-יישומי כמתואר.  

 

לעומת זאת הוצע במסגרת המלצות צוות רוטקופף מחודש נובמבר 2012 כי לפחות לעת הזאת תוסיף תקופת ההתמחות ותעמוד על שנים-עשר חודשים תוך המשך ביצוע מעקב בנושא. זאת בהתחשב בקשיים שונים הקשורים במציאות החברתית והכלכלית הקיימת כיום ובכלל אלה הקושי המשמעותי במציאת מקומות התמחות והנטל הכלכלי שיוטל על המתמחים כתוצאה מההארכה.

 

המתווה ובהמשך לכך תזכיר החוק הנוכחי המבקש ליישמו מאמצים לעניין משך תקופת ההתמחות גישת ביניים לפיה תוך העמדת שני מסלולים אפשריים של התמחות:

המסלול האחד הוא המסלול של התמחות בת שמונה-עשר חודשים בה יחויב מי שהשכלתו האקדמית הינה בתחום המשפטים בלבד - ראה לעניין זה ההתייחסות ל"בעל השכלה משפטית גבוהה" בסעיף 25 לחוק הלשכה (לעניין מסלול זה ראה התיקון המוצע בסעיף 35(א) לחוק העיקרי כנוסחו בסעיף 4(1) לחוק המוצע). תיקון זה משתלב בהסדר הקבוע כיום ביחס להשכלה המשפטית הנדרשת לשם התמחות ובהמשך לכך לשם עיסוק בעריכת דין.

המסלול השני הוא המסלול של התמחות בת שנים-עשר חודשים בה אשר תתאפשר בתנאים מוגדרים  למי שבנוסף על היותו "בעל השכלה משפטית גבוהה" כאמור הוא בעל תואר אקדמי בתחום לימודים נוסף. בכלל זאת אמורים הדברים במי שהוא בעל תואר שני במשפטים וכן במי שהוא בעל תואר ראשון קרי תואר בוגר, משולב - במשפטים ובתחום לימודים נוסף (לתיקון זה ראה סעיף 35(ב1) המוצע בחוק הלשכה כנוסחו בסעיף 4(2) לחוק המוצע). לעניין מסלול זה מניח המתווה כי המטען שטמון בהשכלה האקדמית המעובה, על היתרונות שהיא מקנה והכישורים שהיא מפתחת, מצדיק תקופה קצרה יותר של התמחות לשם רכישת הכלים הפרקטיים הנחוצים (מה גם שככלל נרכשת השכלה כאמור על-פני תקופה ארוכה מזו בה נרכשת השכלה אקדמית בסיסית במשפטים בלבד). תקופה זו תעמוד כאמור לפי המוצע על שנים-עשר חודשים תוך שאפשרות הכניסה אליה תותנה גם בהתקיימו הלכה למעשה של בקורס במקצועות מעשיים בהיקף של שמונים שעות לימוד  ובו ישתתף כתנאי להתמחות בת שנים-עשר חודשים מי שנתקיימו בו תנאי ההשכלה הנוספים כפי שפורטו לעיל (ראה על כך עוד להלן).  דרישה נוספת זו נועדה להקנות מטען ידע בסיסי הנדרש לעורך דין במהלך עבודתו ובהשלמה לידע הנרכש תוך כדי ההתמחות אשר במסגרת מסלול זה תהיה כאמור קצרה יותר לכן וככל שלא ניתן יהיה לקיים דרישה זו באין קורס, לא יהיה מסלול זה של התמחות בת שנים עשר חודשים אפשרי (לעניין התניית הזכאות בהתקיימו של קורס מעשי ובהשתתפות בו  ראה סעיף 35(ב2) שמוצע להוסיפו בחוק הלשכה כנוסחו בסעיף 4(2) לחוק המוצע. כן ראה לעניין מסלול זה בכללותו  התיקון המוצע בסעיף 1 לחוק המוצע ובהתייחס לאישורים הנדרשים על-מנת להירשם כמתמחה לתקופה של שנים-עשר חודשים (לפי התיקון המוצע בסעיף 1 יסומן סעיף 26א הקיים בחוק הלשכה כסעיף 26א1 ולפניו יבוא סעיף 26א החדש והמתייחס כאמור לתנאים לרישום להתמחות בת שנים-עשר חודשים. בהמשך לכך ראה גם התיקון המוצע (בסעיף 6 לחוק המוצע) בסעיף 38 לחוק הקיים לפיו יתווסף סעיף קטן (ג) אשר יתנה את האפשרות לגשת לבחינת ההתמחות בהשלמת כלל הדרישות לתואר (הנוסף או המשולב).  

 

על בסיס המתווה ובהמשך להוראה המוצעת בסעיף 35ב2 המוצע והמתנה כאמור את הזכאות להתמחות בת שנים-עשר חודשים בלבד בהתקיימו של קורס במקצועות מעשיים ובהשתתפות בו, מוצע (בסעיף 36(א)  המוצע לחוק הלשכה כנוסחו בסעיף 5 לחוק המוצע) לעניין הקורס במקצועות מעשיים כי  קורס כאמור תהא רשאית לקיים פקולטה למשפטים במוסד בישראל או מכללה למשפטים כאמור בסעיף 25(1) לחוק הלשכה קרי שהוכרו כמוסד להשכלה גבוהה בהתאם לחוק המועצה ההשכלה גבוהה, התשי"ח-1958").  קורס כאמור לא יזכה בנקודות זכות אקדמיות ולא יהווה חלק מהדרישות לתואר אקדמי, ומשכך קורס זה אינו נתון לפיקוחה של המועצה להשכלה גבוהה[1]

לפי המוצע יוסמך שר המשפטים לקבוע בתקנות, לאחר התייעצות עם הלשכה, עם הוועדה הבוחנת בכתב כמשמעותה בסעיף 40 ועם המוסדות כאמור בסעיף 25(1), הוראות לעניין נושאי הקורס המעשי, פריסתו הכלל-ארצית היקף שעות הלימוד בו (אשר בהתאם למתווה יעמוד כאמור על שמונים שעות לימוד) ומשכו, המטלות שיוטלו על התלמידים במסגרתו והסדרים נוספים הנדרשים לקיומו - לרבות לעניין תנאי הלימוד בכיתות הלימוד, היחס בין מספר התלמידים למספר המרצים בכיתת לימוד - וכן הוראות לעניין תדירותו של הקורס המעשי ועיתויו ובכלל זאת במהלך לימודי המשפטים.  

בשים לב לכך כי (כמוסבר לעיל) נתונה ההחלטה אם לקיים במקצועות מעשיים אם לאו לשיקול דעתו של כל אחד מהמוסדות הרשאים לעשות כן, מוצע במסגרת סעיף ההסמכה כי הוראות לעניין פריסתו הכלל-ארצית של הקורס ייקבעו בין היתר בשים למספר של המוסדות בהם ניתן להשתתף בקורס (ראה לעניין הוראת ההסמכה סעיף קטן (ב) לסעיף 36 האמור). כן מוצע לקבוע, על בסיס המלצת ועדת גרסטל, כי תכנית הלימודים של הקורס, לרבות מערך השיעורים וזהות מרצי הקורס ומרכזיו, תאושר בידי הועדה הבוחנת בכתב כמשמעותה בסעיף 40 לחוק  (ראה סעיף קטן (ג) לסעיף 36 האמור).

לפי המוצע יהיה מוסד המקיים את הקורס במקצועות מעשיים חייב (בהתאם כמובן גם להוראות שייקבעו בתקנות) לאפשר לכל מי שהוא או עתיד להיות בעל השכלה משפטית כאמור בסעיף 25 להשתתף בקורס זה; משתתף בקורס יישא במלוא עלות השתתפותו בקורס ואולם ככל שאמורים הדברים במשתתף שהוא תלמיד המוסד המקיים את הקורס, יישא המוסד  במלוא עלות השתתפותו (לרבות כל שדרוש כבסיס להשתתפות בו) (ראה לעניין זה סעיף קטן (ד) בסעיף 36 המוצע).

 על רקע השינויים במתכונת ההסמכה בעריכת דין הכלולים בתיקון המוצע, מתעורר הצורך לקבוע הסדרי תחילה והוראות מעבר.

מוצע (בסעיף 9 לחוק המוצע) כי סעיפים 26, 35 ו-36 לחוק הלשכה, כנוסחם בסעיפים 1, 4 ו-5 לחוק המוצע, ייכנסו לתוקף בתום ארבע שנים מיום פרסומו של חוק זה (להלן - יום התחילה). כן מוצע כי על מי שהחל להתמחות לפני יום התחילה לא יחולו סעיפים 26, 35 ו-36 לחוק העיקרי, כנוסחם בסעיפים 4 ו-5 לחוק המוצע, ותמשיך לחול עליו הוראת סעיף 35(א) כנוסחה ערב יום התחילה, ובלבד שישלים את התמחותו עד תום שנה מיום התחילה.  

 

ג. השפעת החוק המוצע על החוק הקיים

חוק לשכת עורכי הדין, התשכ"א-1961 יתוקן בהתאם לנוסח שלהלן. 

ד. השפעת החוק המוצע על תקציב המדינה, תקנים במשרדי הממשלה וההיבט המנהלי

לחוק המוצע לא עתידה להיות השפעה על תקציב המדינה.

ה. להלן נוסח החוק המוצע

תזכיר חוק לשכת עורכי הדין (תיקון - שינויים במתכונת ההסמכה והוראות נוספות), התשע"ו-2016