תזכיר חוק

א.  שם החוק המוצע

חוק נציבות תלונות הציבור על מערך התביעה ומייצגי המדינה בערכאות, התשע"ו-2016

ב.  מטרת החוק המוצע והצורך בו

החוק המוצע נועד להסדיר את מינוי נציב תלונות הציבור על מערך התביעה ומייצגי המדינה בערכאות, ואת דרכי פעילותו, וכן להקים נציבות במשרד המשפטים לצורך זה. מטרת החוק המוצע היא לספק לכל אדם הרואה עצמו נפגע במישרין ממעשה או מחדל של הגורמים המבוקרים, כתובת אליה יוכל להפנות את טענותיו, בהתאם להוראות המפורטות בחוק המוצע.

בצד מתן אפשרות כאמור לכל אדם הרואה עצמו נפגע להגיש תלונה שתיבדק באופן מקצועי ועצמאי ובכך יגבר אמון הציבור במערך התביעה וייצוג המדינה בערכאות, החוק המוצע גם שומר על עקרון עצמאות התביעה ומייצגי המדינה בערכאות. עקרון זה משמעו מתן אפשרות לתביעה ולמייצגי המדינה בערכאות לעסוק במלאכתם ללא מורא, תוך שמירה על חופש פעולתם ושיקול דעתם המשפטי. קשה להפריז בחשיבותו של עקרון בסיסי זה של שלטון חוק, המהווה יסוד מוסד במשטר דמוקרטי.

הצורך בנציבות תלונות ציבור על מערך התביעה ומייצגי המדינה בערכאות, נובע מכוחם המיוחד של עובדי המדינה שבידיהם ניתנה סמכות לתבוע פרטים בשם המדינה בהליך פלילי או לייצג את המדינה בדיונים בערכאות שיפוטית. מערך הפרקליטות והתביעה מתאפיין בביזוריות ארגונית, ובעצמאות מקצועית רבה. יתר על כן, הכוח הרב המסור בידי מערך התביעה, הבא לידי ביטוי בסמכות להפעיל את "גלגלי" החוק הפלילי, ניתן בידיה כנאמן הציבור לשם הבטחת שלטון החוק והאינטרס הציבורי בכללותו.

נכון הדבר שמלבד הנציבות אותה מוצע להקים בחוק זה, קיים מערך משמעותי של מנגנונים פנימיים וחיצוניים שתכליתם להבטיח כי התנהלות התובעים בשירות הציבורי ומייצגי המדינה בערכאות, תהיה נתונה לבקרה ולפיקוח ראויים, ובכללם - מבקר המדינה, נציב תלונות הציבור, לשכת עורכי הדין, האגף למשמעת בנציבות שירות המדינה, בתי המשפט, השרים ומנכ"לי המשרדים הנוגעים בדבר, וכן הממונים המקצועיים על אותם תובעים, ובראשם היועץ המשפטי לממשלה. ואולם, מענה זה אינו שלם, ועדיין נדרש שיפור וייעול נוסף בעניין זה, וזאת בעיקר בהיבט של מנגנון ייעודי, מקצועי ועצמאי, שיהיה בו כדי להגביר את אמון הציבור בהליכי הבירור. מנגנון זה, שיאפשר בירור תלונות בהתאם להוראות החוק, על ידי גורם מקצועי ועצמאי, הנהנה מיוקרה ומאמון ציבורי, יגביר את אמון הציבור בהליכי בירור התלונות, וכפועל יוצא אף יגביר את אמון הציבור במערך התביעה וייצוג המדינה בערכאות, אמון המהווה את הבסיס לפעילותם.

ההבנה שהפיקוח של גופי הביקורת הקיימים כיום אינו מספק, הוביל בשנת 2011 להקמת צוות משרדי לבחינת "אפשרות היישום של הקמת נציבות תלונות על הפרקליטות" (להלן- הצוות). באפריל 2012 הגיש הצוות דין וחשבון, בו עמד על החשיבות שבהקמת גוף ביקורת ייעודי כאמור, וכן הדגיש כי בכל מנגנון ביקורת שיוקם, יש לשמור על העצמאות המקצועית של התביעה ושל מייצגי המדינה בערכאות.

בספטמבר 2013 חתמו היועץ המשפטי לממשלה ושרת המשפטים דאז, על מסמך עקרונות להקמת נציבות ביקורת על מערך התביעה וייצוג המדינה בערכאות, שתבצע ביקורת מערכתית יזומה וכן תברר תלונות פרטניות במקרים מסוימים. כן נקבע במסמך העקרונות כי בחלוף שנה מיום היווסדה תיבחן פעילות הנציבות. בדצמבר 2013 אישרה הממשלה, בהחלטת ממשלה מספר 1090, את מינויה של כב' השופטת בדימוס הילה גרסטל כממונה על נציבות הביקורת על מערך התביעה ומייצגי המדינה בערכאות במשרד המשפטים, ובאפריל 2014 החלה הנציבות בפעילותה. ביוני 2015 מינתה שרת המשפטים את כב' השופט (בדימוס), אליעזר גולדברג, לבחינת פעילות נציבות הביקורת על מערך התביעה ומייצגי המדינה בערכאות. באוקטובר 2015 הוגשו מסקנותיו, בהן עמד על הצורך בפיצול הנציבות הקיימת לשתי יחידות ייעודיות שיפעלו במקביל: יחידה לביקורת מערכתית שתוקם מכוח חוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב-1992 ותפעל לפיו (להלן- חוק הביקורת הפנימית) שהממונה עליה יהיה היועץ המשפטי לממשלה, ויחידה עצמאית לבדיקת תלונות פרטניות.  

החוק המוצע מציע להקים בתוך משרד המשפטים יחידה לבירור תלונות מהציבור, שבראשה יעמוד נציב בירור התלונות, ותפקידו יהיה לברר תלונות שהוגשו על בעלי התפקידים המנויים בחוק, בהתאם להוראות החוק המוצע. עיגון נציבות תלונות הציבור בחקיקה, נועד בין היתר להבטיח כי הביקורת לא תתייחס לשיקול הדעת המשפטי, אשר יישאר במסגרת הביקורת של הממונים על הנילונים בלבד.

על מנת שניתן יהיה לקבל החלטה מושכלת בדבר המנגנון המתאים לביקורת מערכתית על מערך התביעה ומייצגי המדינה בערכאות, מוצעת בחוק זה הוראת שעה לפיה במהלך השנה הראשונה שמיום פרסומו של חוק זה, יוסמך הנציב (בנוסף לתפקידו כמברר תלונות) לערוך ביקורת מערכתית על הגופים המבוקרים. זאת, בהתאם לעקרונות הקבועים בחוק.

כן מוצע, כי לאחר שנה, יחדל הנציב מעריכת ביקורת מערכתית וימלא את תפקידו כמברר תלונות בלבד, ובמקביל ימונה, לפי חוק הביקורת הפנימית, מבקר פנימי ייעודי שיהיה אחראי על ביצוע ביקורת מערכתית יזומה על הגופים המבוקרים, ויפעל בהתאם לחוק הביקורת הפנימית.

באופן זה, תוכל שרת המשפטים לשקול כעבור שנתיים את המודל המועדף והנכון יותר בראייתה לביצוע ביקורת על מערך התביעה ומייצגי המדינה בערכאות, אשר יוביל לשיפור וייעול תהליכי הביקורת ובירור התלונות, וכפועל יוצא יחזק את אמון הציבור במערך התביעה וייצוג המדינה בערכאות. כל זאת, תוך שמירה על עצמאות שיקול הדעת של התביעה והיכולת המעשית של כל פרקליט או תובע להפעיל את שיקול דעתו המקצועי, באופן עצמאי וללא מורא. עצמאות זו נדרשת כדי להבטיח את שלטון החוק ואת השוויון בפני החוק והוראות החוק המוצע נועדו לשמרה.

 

 

 

ג. עיקרי החוק המוצע

להלן ביתר פירוט עיקרי המתווה המוצע בהצעת החוק:

1. הקמת נציבות תלונות הציבור והכללים החלים על עובדיה (סעיפים 3-2, 11-5)

לסעיפים 2, 11 - לפי המוצע, ימנה שר המשפטים בהסכמת היועץ המשפטי לממשלה, נציב תלונות ציבור על מערך התביעה ומייצגי המדינה בערכאות (להלן – הנציב). הנציב יהיה משפטן הכשיר לכהן כשופט של בית משפט מחוזי, ואשר לו הכרות עם תחום הייצוג של המדינה בערכאות. הכרות כאמור נדרשת נוכח מאפייניה הייחודיים של עבודת מערכת התביעה וייצוג המדינה בערכאות.

לתפקיד הנציב לא ימונה אדם אשר הורשע בעבירה פלילית או עבירת משמעת, אשר מפאת מהותה, חומרתה או נסיבותיה, אין הוא ראוי, לדעת שר המשפטים ולאחר שהתייעץ עם היועץ המשפטי לממשלה, לכהן כנציב, או שהוגש נגדו כתב אישום בגין עבירה כאמור וטרם ניתן פסק דין חלוט בעניינו. יובהר, כי על מינוי הנציב לא תחול חובת המכרז לפי סעיף 19 לחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט-1959.

הנציב יעמוד בראש יחידה במשרד המשפטים, ששמה יהיה: "נציבות תלונות הציבור על מערך התביעה ומייצגי המדינה בערכאות". כאמור בסעיף 11 לחוק המוצע, הנציב ועובדי הנציבות יהיו עובדי מדינה לכל דבר וענין.

לסעיפים 6-5- משך כהונת הנציב תהיה 5 שנים. עם זאת, כהונת הנציב תפקע בטרם תסתיים תקופה זו, עם פטירתו, התפטרותו או העברתו מכהונה כאמור בסעיף 7 לחוק המוצע שיפורט להלן. הודעה על תום כהונת הנציב תפורסם ברשומות.

לסעיף 7- העברת הנציב מתפקידו תיעשה על ידי שר המשפטים, בהתייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה. העברת הנציב מכהונתו תהיה במקרים בהם הורשע הנציב בעבירה פלילית או משמעתית אשר מפאת מהותה חומרתה או נסיבותיה אין הוא ראוי לכהן בתפקידו, או שהוגש נגדו כתב אישום בעבירה כאמור; התנהג באופן שאינו הולם את מעמדו; או במצב בו הנציב אינו מבצע את תפקידו כהלכה. טרם קבלת החלטה על העברה מכהונה כאמור, יאפשר השר לנציב להשמיע את טענותיו.

לסעיף 8- נוסף להגבלות החלות על עובדי מדינה הקבועות בהוראות תקנון שירות המדינה, מוצע לקבוע כי הנציב לא יוכל לכהן כמבקר פנימי בהתאם לחוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב-1992. זאת, עקב המלצתו של כב' השופט (בדימוס), מר אליעזר גולדברג, לפיצול הנציבות הקיימת כיום לשתי יחידות נפרדות, כאמור לעיל, האחת תעסוק בבירור תלונות בעניין נקודתי, והשנייה בביקורת מערכתית יזומה.  

לסעיף 9- נוסף להוראות הקבועות בחוק שירות הציבור (הגבלות לאחר פרישה), התשכ"ט-1969, מוצע כי מי שכיהן כנציב בירור תלונות הציבור על מערך התביעה ומייצגי המדינה בערכאות, לא יעבוד או יכהן בתפקיד או בגוף אשר נכלל במסגרת התפקידים או הגופים עליהם ניתן להגיש תלונה (המפורטים בסעיף 12(ב) לחוק המוצע), בטרם חלפה שנה מיום שנפסקה כהונתו כנציב. הוראה זו נועדה לשמור, הן מבחינה מהותית והן מבחינת מראית פני הדברים, על אופיו האובייקטיבי והבלתי-תלוי של הנציב.

לסעיף 10- לצורך הבטחת אי תלותו של הנציב בקבלת החלטות מקצועיות, ועצמאות מלאה במילוי תפקידו, מוצע לקבוע כי יהיה לו שיקול דעת עצמאי בבירור תלונות, בכפוף להוראות החוק.

2.  דרכי הגשת התלונה, אופן הטיפול בה (סעיפים 4, 20-12)

לסעיף 4- הודעה על מינויו של נציב תלונות הציבור לפי סעיף 2 לחוק המוצע, תפורסם ברשומות. בנוסף, הודעה בדבר הדרכים להגשת תלונה והודעה בדבר עיקרי סמכויות הנציב, יפורסמו בדרך שתיקבע בתקנות. זאת, במטרה להבטיח את יידוע הציבור בדבר זכותו להגיש תלונה ולהוביל ליישום יעיל של הוראות החוק.

לסעיף 12- סעיף 12(א) קובע באילו מקרים ניתן להגיש תלונה בשל מעשה או מחדל של הגורמים המפורטים בסעיף קטן (ב). מוצע לקבוע כי רשאי להגיש תלונה, כל אדם הרואה עצמו נפגע במישרין בשל מעשה או מחדל של הגורמים כאמור, שנעשו אגב טיפולו בעניין מסוים במסגרת תפקידו כתובע או כמייצג המדינה בערכאות, וזאת כאשר המעשה נשוא התלונה הוא בניגוד לחוק או ללא סמכות חוקית, או בניגוד למנהל תקין או שיש בו משום התנהגות או התנהלות בלתי ראויה. יובהר, כי הסעיף לא חל אך על פעולת הייצוג בבית המשפט, כי אם גם על פעולות מקדימות שנעשו במסגרת תפקידם כתובעים או כמייצגי המדינה בערכאות.

סעיף קטן (ב) מונה את הגופים או בעלי התפקידים אשר בגין המעשה או המחדל שנעשה על ידם, ניתן להגיש תלונה. סעיפים קטנים ב(1) - ב(2) מתייחסים לבעלי התפקידים הבאים:

(1) תובע, כמשמעותו בסעיף 12 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982.

במסגרת הגדרה זו נכללים כמה אלפי תובעים המוסמכים לנהל הליכים פליליים, וביניהם היועץ המשפטי לממשלה; הפרקליטים בפרקליטות המדינה; התובעים המשטרתיים שהוסמכו לכך על ידי מפכ"ל המשטרה; עורכי דין בשירות המדינה וברשויות מקומיות, אשר מחזיקים כתב הסמכה מטעמו של היועץ המשפטי לממשלה; ועורכי דין פרטיים הפועלים במסגרת של מיקור חוץ מטעם משרדי הממשלה והרשויות המקומיות, שהוסמכו על ידי היועץ המשפטי לממשלה.

(2) מייצג המדינה בערכאות

בגדרי מונח זה נכללים הן מי שמייצג את המדינה לפי כל דין בהליך המתברר בערכאות, והן מי שמייצג לפי כל דין רשות ציבורית שאינה המדינה בהליך המתברר בערכאות והוסמך לכך בידי היועץ המשפטי לממשלה.

בנוסף לכך, סעיפים קטנים (ב)(3)- ב(5) מציינים את הגופים שבגין מעשיהם ניתן כאמור להגיש תלונה. ציון הגופים (להבדיל מציון בעלי התפקידים בגופים אלו) נועד לאפשר הגשת תלונה בידי מי שנפגע במישרין בשל מעשה או מחדל, אך אין בידו את הפרטים המדויקים אודות בעל התפקיד שעשה את המעשה האמור.

לסעיף 13- על מנת להפחית את החשש מפני שימוש באפשרות הגשת התלונה ככלי לניגוח, ועל מנת שלא תוגשנה תלונות אנונימיות, מוצע לקבוע כי על המתלונן להגיש את תלונתו בכתב, בחתימתו, ותוך ציון שם המתלונן, מספר הזהות שלו ומענו. בנוסף, על מנת לסייע ליעילות בירור התלונה, מוצע כי המתלונן יצרף את כל המסמכים שבידו הנוגעים לתלונה. עוד מוצע בהקשר זה בסעיף 15 כי תוטל חובה על המתלונן להגיש תצהיר שתומך בעובדות המצוינות בתלונתו וזאת אם החליט הנציב לברר את התלונה.

לסעיף 14- על מנת להבטיח סודיות לתלונתם של אנשים המוחזקים במשמורת, כגון אסירים, ולהסיר מהם את החשש להגשת תלונה, מוצע לקבוע כי תלונתם תוגש במעטפה סגורה לבעלי התפקיד הרלוונטי, כמפורט בסעיף, או למי שהוא הסמיך לעניין זה, והוא יעבירה, מבלי לפתחה, אל הנציב.

לסעיף 15- סעיף 15 המוצע קובע כי הנציב יברר תלונה הנוגעת למעשה או מחדל כאמור בסעיף 12(א) לעיל שנעשתה על ידי אחד מהגורמים המפורטים בסעיף 12(ב). זאת, זולת אם מצא הנציב שאין לבררה בהתאם לסעיף 16 שיפורט להלן. בנוסף, הסעיף המוצע מאפשר גם לשר המשפטים וליועץ המשפטי לממשלה לפנות בכתב אל הנציב ולבקשו לברר אירוע מסוים הנוגע למעשה כאמור בסעיף 12(א), ובמקרה זה יברר הנציב את הפנייה כאילו הייתה תלונה. על מנת להפחית את החשש מפני שימוש באפשרות הגשת התלונה ככלי לניגוח, מוצע לקבוע כי לאחר שהנציב החליט לברר את התלונה כאמור בסעיפים קטנים (א) עד (ג), על המתלונן יהיה להעביר לנציב תצהיר שתומך בעובדות המצוינות בתלונתו.

לסעיף 16- בסעיף קטן (א) מוצע לקבוע את המקרים בהם הנציב לא יהיה מוסמך כלל לברר את התלונה שהוגשה לו. כך למשל, מוצע לקבוע בסעיף 16(א)(4) כי הנציב לא יברר תלונה אשר מתייחסת למעשה שמתקיים או התקיים בעניינו הליך משפטי, הליך משמעתי, או שמתבררת או בוררה בעניינו תלונה בידי גוף המוסמך לברר תלונות לפי דין, כמפורט בסעיף. יובהר, כי בירור המתבצע על ידי היועץ המשפטי לממשלה או פרקליט המדינה, אינו נחשב לעניין זה כבירור תלונה בידי גוף המוסמך לברר תלונה לפי דין. כן יובהר, כי האמור בסעיף זה לא יחול על הליך שלא בורר לגופו, כגון הליך שבית משפט ציווה על סילוקו על הסף מחמת העדר סמכות מקומית. במקרים אלו לא יחול הסעיף, והנציב יוסמך לברר את התלונה שהוגשה.

דוגמא למקרה נוסף בו הנציב לא יברר תלונה, היא כאשר התלונה נוגעת להפעלת שיקול דעת משפטי, כאמור בסעיף 16(א)(5) לחוק המוצע. שיקול דעת זה מתייחס, בין היתר, להחלטות המתקבלות בנוגע לאופן ניהול ההליכים והכנתם, ובכלל זאת: הכנת עדים וראיות והגשתן, הליכי שימוע, הליכי גילוי חומר חקירה וראיות, הליכים בנוגע להגשת כתבי בי-דין, סגירת תיקים, ומגעים להסדרי טיעון והסכמי פשרה. זאת, על מנת להבטיח את עצמאות התביעה והיכולת של כל פרקליט או תובע להפעיל שיקול דעת משפטי, באופן עצמאי וללא מורא (ובהתאם להנחיות המקצועיות של הממונים עליו בלבד).

בסעיף קטן (ב) מוצע לקבוע את המקרים בהם יהיה הנציב מוסמך לברר את התלונה רק בהתקיים תנאים חריגים בהם מצא שקיימים טעמים מיוחדים המצדיקים את הבירור.

סעיף קטן (ה) מאפשר לממונה על הנילון, בין אם הוא ממונה ישיר או עקיף, להודיע בכתב לנציב כי הנילון פעל לפי הוראת גורם מקצועי בכיר ממנו, או תוך ציות לנהלים מחייבים, או לדרכי עבודה מקובלות. במקרה כאמור, רשאי הנציב להפסיק את בירור התלונה. עם זאת, במקרים שבהם הגורם המקצועי הבכיר נמנה על בעלי התפקידים או הגופים המפורטים בסעיף 12(ב), רשאי הנציב לקבוע כי לצורך המשך בירור התלונה, יראו בבעל התפקיד האמור כאילו התלונה הוגשה כלפיו, ואילו שמו של מי שעליו הוגשה התלונה לכתחילה יימחק ממנה, ובירור התלונה בעניינו ייפסק.

לסעיף 17 - סעיף 17 לחוק המוצע, שעניינו דרכי הבירור ומשכו, מעניק בסעיף קטן (א) סמכות רחבה לנציב באשר לדרכי בירורן של התלונות. הנציב אינו כפוף לסדרי הדין ולדיני ראיות, והוא רשאי לנקוט בכל דרך שתיראה לו לצורך בירור התלונה.

בסעיף קטן (ב) מוצע לקבוע, לצורך מימוש זכות הטיעון, כי על הנציב להביא את התלונה לידיעת הנילון והממונה עליו, להעביר להם כל חומר רלבנטי, וליתן לכל אחד מהם הזדמנות ראויה להשיב לתלונה. הנציב רשאי לדרוש מהם כי ישיבו על התלונה בתוך פרק זמן ובדרך שיקבע, וכי לתשובתם יצורפו האסמכתאות הקיימות התומכות בתשובה. במקרה בו ראה הנציב, חרף האמור, כי הנילון עלול להיפגע מתוצאות הבירור, מבלי שניתנה לו הזדמנות נאותה לטעון טענותיו, לרבות כתוצאה מחומר או מידע נוסף שהגיע אליו בהמשך בירור התלונה, יודיע על כך הנציב לנילון, וייתן לו הזדמנות נאותה לטעון טענותיו.

בסעיף קטן (ג) מוצע לקבוע כי לצורך בירור התלונה, רשאי הנציב לשמוע את המתלונן או כל אדם אחר.

סעיף קטן (ד) לחוק המוצע נועד להגן על זכות הטיעון של כל אדם אחר (מלבד הנילון, אשר ההתייחסות אליו קבועה בסעיף קטן (ב)) ובו נקבע כי כאשר מצא הנציב שאדם אחר עלול להיפגע מבירור התלונה או מתוצאות הבירור, על הנציב להודיע לו על כך, להעביר לו כל חומר רלוונטי הנמצא בידיו, ולאפשר לו לטעון את טענותיו, בדרך שהנציב יראה לנכון ובתוך התקופה שיקבע.  

סעיף קטן (ה) קובע כי לצורך בירור התלונה, רשאי הנציב לקבל מכל גורם, בתוך התקופה שיקבע ובאופן שיקבע, כל ידיעה או מסמך העשויים, לדעתו, לסייע בבירור התלונה, לרבות דברים שנמסרו בבית משפט הדן בדלתיים סגורות לפי סעיף 68(ב) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984, ובלבד שעל ידיעות או מסמכים אלו לא חל חיסיון על פי דין. הסעיף קובע כי מי שנדרש למסור ידיעה או מסמך כאמור, ימלא אחר הדרישה. כן מוצע לקבוע כי מי שנדרש להשיב לשאלות הנציב, יהיה חייב להשיב נכונה על כל השאלות שנשאל, למעט שאלות שהתשובות עליהן יהיה בהן כדי להעמידו בפני סכנת אשמה פלילית.

לסעיף 18 - מוצע לקבוע כי הממונה יפסיק את בירור התלונה, כאשר מתברר לנציב כי התקיימה אחת העילות המצדיקות שלא לפתוח בבירורה בהתאם להוראות סעיף 16 לחוק המוצע. במקרה כאמור מוטלת על הנציב חובה להפסיק את הבירור. בנוסף לכך, סעיף קטן (ב) מקנה לנציב שיקול דעת להחליט האם להמשיך בבירור התלונה או להפסיקה לאלתר, במקרים שבהם עניין התלונה בא על תיקונו, המתלונן ביטל את תלונתו, או כאשר התלונה מתייחסת לגורם שחדל להיות גורם מבוקר מבין אלו המנויים בסעיף 12(ב). סעיף קטן זה נועד לאפשר לנציב להמשיך בבירור התלונה בהתקיים מצבים אלו, כאשר קיים אינטרס ציבורי בבירורה.

כן מוצע לקבוע, כאמור בסעיף קטן (ג), כי במקרה שבו טוען הנילון כי יכולתו להתגונן מפני התלונה נפגעת באופן משמעותי בשל כך שהמידע הדרוש להגנתו הינו מידע שגילויו אסור לפי כל דין (כגון מידע החוסה תחת חיסיון), והיועץ המשפטי לממשלה מצא כי טענה זו מוצדקת, רשאי היועץ המשפטי לממשלה להודיע לנציב על הפסקת בירור התלונה, והנציב יפסיק את בירורה.

סעיף קטן (ד) קובע כי ככל שהפסיק הנציב את בירור התלונה נוכח התקיימות הטעמים המנויים בסעיפים קטנים (א) עד (ג), עליו להודיע על כך בכתב למתלונן, בצירוף נימוקיו. העתק ההודעה יימסר לשר, ליועץ המשפטי לממשלה, לנילון ולממונה עליו.

לסעיף 19- סעיף קטן (א) קובע כי כאשר העלה בירור התלונה כי היא מוצדקת, יודיע על כך הנציב למתלונן, לנילון ולממונה עליו. יצוין, כי הנציב רשאי, אם מצא שהתלונה מוצדקת, להמליץ בפני הנילון והממונה עליו, על הצורך בתיקון הליקוי שהעלה הבירור, ועל הדרכים לתיקונו. עותק ממענה זה יועבר לשר וליועץ המשפטי לממשלה. בהמשך לכך, מוטלת חובה על הנילון והממונה עליו, להודיע לנציב על הצעדים שננקטו לתיקון הליקוי.

3. פרסומים והוראות סודיות (סעיפים 22-20)

לסעיף 20- מוצע לקבוע כי הנציב יגיש לשר המשפטים וליועץ המשפטי לממשלה, עם העתק לשר לביטחון פנים ולמפכ"ל המשטרה, דין וחשבון שנתי שיכלול סקירה על פעילותו בשנה החולפת, ויתייחס לעניינים המפורטים בסעיף, בחלוקה לפי הגורמים המבוקרים המנויים בסעיף 12(ב). על מנת שלא לפגוע בזכות לפרטיות, מוצע לקבוע כי תיאור הטיפול בתלונות ייעשה בהשמטת פרטים אישיים או פרטים העשויים להביא לזיהוי המתלונן, הנילון, או כל אדם אחר. בנוסף, ועל מנת להגביר את אמון הציבור במערך התביעה וייצוג המדינה בערכאות, וכן לתרום לשקיפות עבודתו של הנציב, מוצע לקבוע כי השר יפרסם את הדין וחשבון שיוגש לו לפי סעיף זה.

לסעיף 21- סעיף 21 לחוק, שעניינו חובת סודיות, מטיל על הנציב ועל עובדי הנציבות חובה לשמור בסוד כל ידיעה שהגיעה אליהם עקב עבודתם וקובע איסור להשתמש בידיעות אלו, אלא לשם ביצוע תפקידם לפי הוראות חוק זה. חרף הוראה זו, סעיף קטן (ב) מסמיך את היועץ המשפטי לממשלה, לקבל לידו, לפי דרישתו, עותק מכל חומר או מידע המצוי בידי הנציב שהוגש במסגרת תפקידיו לפי החוק, ואשר דרוש ליועץ המשפטי לממשלה לצורך הפעלת סמכויותיו. בנוסף לכך, מוצע לקבוע, בסעיף קטן (ג), כי חרף הוראת הסודיות, במקרה שבו עולה חשש לעבירה משמעתית, רשאי השר לקבל עותק מכל חומר או מידע שנמצא בידי הנציב והושג במסגרת מילוי תפקידו, ואשר דרוש לשר לצורך הפעלת סמכותו לנקוט בהליך משמעתי. הכל, זולת אם סבור היועץ המשפטי לממשלה כי קיימת מניעה בהעברת חומר זה לשר (למשל, מן הטעם כי מדובר בחומר מחקירה שעדיין מתנהלת).

בנוסף להוראות אלו, מוצע לאפשר, כאמור בסעיף קטן (ד), לשר המשפטים ביחד עם היועץ המשפטי לממשלה להתיר פרסום פרטים אודות תלונה מסוימת, ובלבד שהטיפול בה הסתיים. הכל, בתנאי שבפרסום קיים עניין ציבורי המצדיק את הפגיעה בפרטיות הנובעת ממנו. יש לאפשר, עובר לפרסום זה, למי שעלול להיפגע מהפרסום, הזדמנות נאותה לטעון טענותיו בעניין זה.

לסעיף 22- סעיף זה קובע סייגים לפרסום הודעותיו או החלטותיו של הנציב בדבר הפסקת בירור התלונה; תוצאות הבירור, וכן הדין וחשבון שמגיש הנציב. עם זאת, לצורך הבטחת שקיפות מרבית, סעיף קטן (ד) מאפשר לנציב, למסור מידע זה תוך עריכת שינויים, השמטות או התניית תנאים באשר לאופן מסירת המידע והגורמים אליהם יועבר. ככל שעשה כן הנציב, עליו לציין זאת במסגרת פרסום זה מטעמו, אלא אם קיימת מניעה לכך נוכח התקיימות הטעמים המנויים בסעיפים קטנים (א) או (ג).

 

 

4. זכויות וסעדים

לסעיף 24- סעיף קטן (א) קובע כי אין בהגשת תלונה לנציב כדי להעניק זכויות או סעדים למתלונן או לאדם אחר בבית משפט או בבית דין, שלא היו קיימים לפני כן. כמו כן, אין בהגשת התלונה כדי לפגוע בזכויות או סעדים שכאלה, אולם הגשת התלונה אינה משנה לעניין מועדים למימוש זכויות או סעדים אלו, הקבועים בחיקוק. לפי סעיף קטן (ב) לא תהיה ביקורת שיפוטית על החלטות הנציב וממצאיו בענין תלונה זולת בדרך של עתירה לבית המשפט הגבוה לצדק.

5. שמירת דינים

לסעיף 26- סעיף זה שעניינו שמירת דינים, קובע כי סמכות הנציב לא תפגע בסמכות בירור הקיימת ליועץ המשפטי לממשלה; לפרקליט המדינה, לראש חטיבת התביעות במשטרה ולראש אגף התנועה במשטרה, או מי מטעמם; וכן לכל גוף לו יש סמכות לבירור תלונות לפי כל דין.

6. תיקונים עקיפים (סעיפים 27, 28)

לסעיף 27- סעיף 14(א) לחוק חופש המידע, התשנ"ז-1998 (להלן: "חוק חופש המידע"), מחריג מתחולתו את הגופים המפורטים בסעיף זה, וכן מידע שנוצר, שנאסף, או שמוחזק בידיהם. מוצע לתקן את חוק חופש המידע, כך שהוראותיו לא יחולו על נציבות תלונות הציבור על מערך התביעה ומייצגי המדינה בערכאות - לגבי בירור תלונה לפי חוק זה בלבד. אין הדבר מונע, כמובן, את תחולת הוראות חוק חופש המידע לגבי יתר פעילות הנציבות.

לסעיף 28- מערך התביעה ומייצגי המדינה בערכאות כולל מאות תובעים ומייצגים אשר מפעילים שיקול דעת בצורה מבוזרת, כאשר הכוח המסור להם לשם שמירה על האינטרס הציבורי הינו רב.  במצב דברים זה חיוני כי תיערך בדיקה שוטפת ויזומה של תופעות רוחביות במערך התביעה וייצוג המדינה בערכאות לשם איתור תקלות חוזרות, חוסר אחידות ביישום הכללים המחייבים, כשלים, הסדרים חסרים המחייבים השלמה וכיו"ב.

לפיכך, מוצע לתקן את חוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב-1992, ובמסגרתו לקבוע כי ימונה מבקר פנימי ייעודי במשרד המשפטים שיופקד על קיום ביקורת על מערך התביעה והייצוג בערכאות, ועל הביקורת הפנימית על ההעסקה והפעילות של תובעים ומייצגי המדינה בערכאות, בכל משרדי הממשלה, לרבות משטרת ישראל. יצוין כי במסגרת ההגדרה של "תובע", בהתאם להגדרה המנויה בסעיף 1 לחוק, מוצע לכלול אף את התובעים העירוניים ברשויות המקומיות ובתאגידים הסטטוטוריים, אשר כפופים מקצועית ליועץ המשפטי לממשלה ומשמשים כ"זרועו הארוכה" בהגשת התביעות.

יחידת ביקורת נפרדת ועצמאית זו שמוצע להקים, תפעל בנוסף למערך הביקורת הכללית במשרד המשפטים. כן מוצע לקבוע כי הממונה על המבקר הפנימי של מערך התביעה והייצוג בערכאות יהיה היועץ המשפטי לממשלה.

7. הוראת מעבר והוראת שעה (סעיפים 29, 30)

לסעיף 29- על מנת לאפשר היערכות לצורך יישום חוק זה, מוצע לקבוע הוראת מעבר, לפיה במהלך התקופה שמיום פרסומו של החוק המוצע ועד לתום שנה מיום הפרסום, יראו את נציבת הביקורת על מערך התביעה ומייצגי המדינה בערכאות שמונתה בהחלטת ממשלה מספר 1090 מיום 22.12.13, כמי שמונתה לפי הוראות החוק המוצע. במהלך תקופה זו, יהיו נתונות לנציבה כל הסמכויות המוקנות לנציב על פי הוראות החוק. בתום שנה זו, תפסיק הנציבה לכהן בתפקידה כנציבה לבירור תלונות על פי הוראות החוק ויתמנה נציב לפי הליכי המינוי וההסדר הקבועים. כמו כן עם תום התקופה הזמנית יכנס לתוקפו הסדר הקבע הנוגע למינוי מבקר פנימי ייעודי כאמור בסעיף 28 ולא יהיו עוד לנציב סמכויות לעניין ביצוע ביקורת מערכתית.

בהמשך לכך, מוצע לקבוע בסעיף קטן (ב) כי הוראות סעיפים 7-2 ו- 9 לחוק המוצע (שעניינם מינוי הנציב; מועד בחירתו; פרסום הודעות בדבר מינויו, סמכויותיו ואופן הגשת תלונה; משך כהונת הנציב; תום כהונתו; העברתו מכהונה; וקביעת תקופת צינון) לא יחולו על נציבת הביקורת שתכהן מכוח הוראת המעבר, אולם הם יחולו ממועד פקיעת כהונתה, ביחס למינוי של הנציב שייכנס לתפקידו לאחר תום כהונת הנציבה הזמנית, וכמובן ביחס לנציבים שייכנסו לתפקידם לאחריו. יובהר, כי בתקופה המעבר הזמנית יחולו על נציבת הביקורת ההסדרים הכלליים החלים על עובדי מדינה, ובכלל זאת הוראות לעניין תום כהונה והעברה מכהונה. כן יובהר כי על הנציבה ועובדי הנציבות יחולו יתר הסעיפים המנויים בחוק שלא הוחרגו בהוראת המעבר, ובכלל זאת הוראת הסודיות המעוגנת בסעיף 21 לחוק המוצע.

בסעיף קטן (ג) מוצע לקבוע כי לאחר תקופת ההיערכות שמשכה שנה מיום פרסומו של החוק, ייכנס לתוקפו הסדר הקבע המנוי בסעיף 28 לחוק המוצע, שעניינו מינוי מבקר פנימי ייעודי.

לסעיף 30 - החוק המוצע מבקש לקבוע בסעיף 30 הוראת שעה שתהיה בתוקף לתקופה של שנה מיום פרסומו של חוק זה. עם תום תקופה זו, תפוג הוראת השעה, והוראות סעיפי החוק המוצע יחולו במלואם. לפי הוראה השעה, יוסמך הנציב במהלך תקופה זו לערוך ביקורת מערכתית על הגופים המבוקרים המנויים בסעיף 12 לחוק המוצע, לגבי העניינים המנויים בסעיף, תוך שמירת עצמאותם של הגופים המבוקרים ומבלי להתערב בהפעלת שיקול דעתם המשפטי. בדומה לסעיף 16(א)(5), אף כאן המונח "שיקול דעת משפטי" מתייחס, בין היתר, להחלטות המתקבלות בנוגע לאופן ניהול ההליכים והכנתם, ובכלל זאת: הכנת עדים וראיות והגשתן, הליכי שימוע, הליכי גילוי חומר חקירה וראיות, הליכים בנוגע להגשת כתבי בי-דין, סגירת תיקים, ומגעים להסדרי טיעון והסכמי פשרה.

יובהר, כי על מנת למנוע "זליגה" בין הביקורת המערכתית לבין מנגנון בירור התלונות הפרטני, מוצע לקבוע בסעיף קטן (ח) כי מידע שקיבל הנציב במסגרת ביצוע הביקורת המערכתית, לא יהווה בסיס לפתיחה בהליך בירור התלונה ולא ישמש לצורך בירור תלונה לפי הוראות חוק זה.

 

ד. השפעת החוק המוצע על החוק הקיים

ראו נוסח החוק המוצע להלן, אשר במסגרתו יתוקנו גם חוק חופש המידע, התשנ"ז-1998 וחוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב-1992.

ה.  השפעת החוק המוצע על תקציב המדינה, על תקנים במשרדי הממשלה ועל ההיבט המינהלי

לחוק המוצע לא עתידה, כך נראה, להיות השפעה ממשית על תקציב המדינה ועל תקנים במשרדי הממשלה.

ו.  נוסח החוק המוצע: ראו בעמוד הבא.

חוק נציבות תלונות הציבור על מערך התביעה ומייצגי המדינה בערכאות, התשע"ו-2016