תזכיר חוק הדרכונים (תיקון מס' ...), התשע"ו-2016

 

א.  שם החוק המוצע

חוק הדרכונים (תיקון מס'  7),  התשע"ו  – 2016.

 

ב.  מטרת החוק המוצע והצורך בו

 

מטרות החוק המוצע הינן :

1. לקבוע, כי ניתן  להנפיק תעודות מעבר לתקופה של  חמש שנים, תוך שמירת סמכותו של שר הפנים להורות על הנפקת תעודת מעבר מסוימת או סוג מסוים של תעודות מעבר לתקופת תוקף קצרה יותר מחמש שנים, הניתנת להארכה עד לתקופה שלא תעלה על חמש שנים מיום הנפקתה. זאת בניגוד למצב הנהוג כיום, לפיו תוקפה של תעודת מעבר הינו מוגבל לתקופה של שנתיים כאמור בסעיף 5  לחוק הדרכונים, התשי"ב – 1952 (להלן – החוק),  עם אפשרות להארכה במצטבר עד 5 שנים.

2. לקבוע חובה  לנקוט אמצעים סבירים לשם שמירה על מסמכי נסיעה (דרכון או תעודת מעבר) המונפקים  על ידי רשות האוכלוסין וההגירה. עד כה לא נקבעה בחוק הוראה מפורשת הקובעת חובת שמירה על מסמכי נסיעה, פרט להוראה בסעיף 6ג לחוק, הקובעת חובה בדבר מסירת הצהרה לגבי אדם שאבד לו מסמך נסיעה או שנגנב ממנו מסמך  כאמור.

 

החלפת סעיף 5 לחוק -  שינוי ההוראות לגבי תוקפה של תעודת מעבר :

 

מדי שנה ניתנות כ- 20,000 תעודות מעבר לפי סעיף 2(ב) לחוק למי שאינם אזרחים ישראליים, ובמקרים מסוימים גם לאזרחים ישראליים.

בהתאם לסעיף 5 לחוק, תעודת מעבר ניתנת כיום לתקופה של שנתיים לכל היותר, עם אפשרות להארכת תוקף לשנתיים נוספות ולאחר מכן לשנה נוספת, כלומר – לתקופה מצטברת של עד 5 שנים.

בהתאם לכך בתום תקופת תוקפה של תעודת מעבר, פונה בעל התעודה  ללשכת רשות האוכלוסין וההגירה בבקשה להארכתה, כלומר – הנפקת תעודת מעבר לתוקף המרבי שלה – 5 שנים, מחייבת את המבקש להגיע ללשכה לפחות שלוש פעמים.

רשות האוכלוסין וההגירה החלה להנפיק ביולי  2013 מסמכי נסיעה ביומטריים במסגרת תקופת מבחן בהתאם לחוק הכללת אמצעי זיהוי ביומטריים ונתוני זיהוי ביומטריים במסמכי זיהוי ובמאגר מידע, התש"ע – 2009 (להלן – חוק הביומטריה). במסמכי נסיעה ביומטריים לא ניתן לבצע הארכת תוקף של תעודת מעבר ע"ג התעודה הקיימת ולכן, כאשר נדרשת למעשה הארכת תוקף של תעודת מעבר ביומטרית, מונפקת תעודת מעבר ביומטרית חדשה על כל המשתמע מכך – תהליך מלא של אימות זהות, הגשת בקשה ונטילת אמצעים ביומטריים בהתאם לחוק הביומטריה, התקנות והצו שנחקקו מכוחו . הליך זה מביא לעומס רב בעבודת הלשכות, בזבוז משאבים ואי נוחות לציבור הנאלץ להמתין בתורים ארוכים בלשכות. מאידך, מתברר, כי באופן מעשי, אין להוראות הדורשות חלוקת זמן תוקפה המירבי של תעודת מעבר (סה"כ חמש שנים) לשלושה פרקי זמן מקסימאליים של עד שנתיים , ערך מוסף או טעם מהותי.

מוצע על כן לקבוע, כי תקופת תוקפה של תעודת מעבר תהיה ככלל למשך חמש שנים, ולהסמיך את השר להורות על הנפקת תעודת מעבר מסויימת או סוג מסוים של תעודות מעבר, לתקופת תוקף קצרה יותר, הניתנת להארכה לתקופה שלא תעלה על חמש שנים.

 

החלפת סעיף 6ג לחוק – חובת שמירתם של מסמכי נסיעה:

 

בשנים האחרונות חל גידול במקרי אבדן וגניבת מסמכי נסיעה, ובנוסף  התרחבה התופעה של מכירת דרכונים ישראליים בחו"ל, המביאה לעלייה בזיוף הדרכונים הישראליים.

 

בשנת 2013 דווחו 18,968 מסמכי נסיעה כמסמכי נסיעה אבודים ו- 3393 כמסמכי נסיעה שנגנבו; בשנת 2014 דווחו 21,870 מסמכי נסיעה כמסמכי נסיעה אבודים ו- 3402 כמסמכי נסיעה שנגנבו ובשנת 2015 דווחו 26,851 מסמכי נסיעה כמסמכי נסיעה אבודים ו- 3554 כמסמכי נסיעה שנגנבו.

 

יצויין, כי רשות האוכלוסין מדפיסה על גבי כריכות מסמכי הנסיעה הנחיות כלליות לשמירתם, אך אין די בכך. מסמך נסיעה, מעצם טיבו, הינו מסמך בעל חשיבות רבה ולאבדנו עשויות להיות השלכות בהיבטים שונים. לפיכך, ישנה חשיבות רבה לקבוע בחוק חובה לנקוט אמצעים סבירים לשם שמירה על מסמך הנסיעה ולשם מניעת שימוש לרעה בו.

 

על חסרונה של חובת שמירת מסמכי נסיעה בחוק הדרכונים עמד כב' השופט דנציגר בפסק הדין בבג"צ 2651/09 – האגודה לזכויות האזרח נגד שר הפנים:

 

"...בחוק הדרכונים אין חובה מפורשת, בגדר עבירה עונשית או מנהלית או אפילו חובה בעלמא, המוטלת על המחזיק במסמך נסיעה לשמור עליו מפני אובדן, גניבה, שינוי או השחתה, אלא רק חובת מסירת הצהרה על אובדן או גניבה של מסמך נסיעה (ראו: סעיף 6ג(א) לחוק הדרכונים). למעשה, בחוק הדרכונים נזכרות שורה של עבירות שבצידן עונשי מאסר וקנס, אך על אלה לא נמנית עבירה של התרשלות בשמירה על דרכון וזאת למרות שחלקן של העבירות הנזכרות בחוק מתייחסות לזיוף, שינוי, השחתה או שימוש במסמך נסיעה שאינו של האדם העושה בו שימוש (ראו: סעיף 8 לחוק הדרכונים, ובפרט העבירות המנויות בסעיף 8(א) לחוק). אכן, דומה כי החובה לשמור על מסמך הנסיעה משתמעת מעצם החובה להציגו לשם זיהוי הנושא אותו בכניסתו וביציאתו מישראל, אך לחובה זו, בהיותה חובה משתמעת בלבד, יש לתת משקל נמוך מזה שהיה ניתן לה אילו מדובר היה בחובה הנקובה באופן מפורש בחוק הדרכונים. רצונו של מחוקק המשנה לעודד את הציבור לשמור על מסמכי הנסיעה שניתנים לו הוא לגיטימי ואף מבורך, אך במצב בו המחוקק עצמו נמנע מלהגדיר חובה כאמור (כפי שלמשל קבע בסעיף 2א לחוק הדרכונים באשר לחובתו של אזרח ישראלי להציג מסמך נסיעה ישראלי בעת כניסתו ויציאתו מישראל), מתן ביטוי לרצון כאמור יכול שייעשה בצורה מוגבלת בלבד" (פסקה 27 לפסק הדין).

 

 

 

עם המעבר להנפקת מסמכי נסיעה ביומטריים, נוסף היבט נוסף לצורך לקבוע חובת שמירתם של מסמכי נסיעה  וזאת משום שמדובר במסמכי נסיעה איכותיים ומתקדמים ביותר, וכפועל יוצא מכך – עלויות ההנפקה  הינן גבוהות יותר .

נוכח האמור לעיל, מוצע לתקן את סעיף 6ג כך שתיקבע בו חובת שמירה בדומה לחובת השמירה שנקבעה לגבי תעודות זהות בסעיף 28א לחוק מרשם האוכלוסין, התשכ"ה – 1965 (תיקון מס' 14 לחוק – תיקון עקיף שנעשה במסגרת סעיף 37 לחוק הכללת אמצעי זיהוי ביומטריים ונתוני זיהוי ביומטריים במסמכי זיהוי ובמאגר מידע, התש"ע – 2009).

בנוסף, מוצע לשנות בפסקה האחרונה של סעיף 6ג לחוק כי במקום שמסמך הנסיעה שאבד או נגנב יהיה בטל  עם הוצאתו של מסמך נסיעה חדש, הרי שהוא יהיה בטל עם מסירת ההצהרה בדבר האבדן או הגניבה.

אגב התיקון יתוקן גם מקום מסירת ההצהרה-לשכת רשות האוכלוסין וההגירה, כפי שהיא נקראת היום, במקום הלשכה האזורית למינהל האוכלוסין.

 

ג. השפעת החוק המוצע על החוק הקיים

 

 יוחלפו סעיפים 5 ו- 6ג לחוק. 

 

ד.  השפעת החוק המוצע על תקציב המדינה

 

החוק המוצע אינו מטיל עלויות נוספות ביחס לתקציב המדינה, אלא אף להיפך – הנפקה לחמש שנים תחסוך עלויות של שתי הנפקות תעודות מעבר חדשות לגבי כל תעודת מעבר המוארכת בתום כל שנתיים ועד לתקופה מירבית של חמש שנים. יצויין, כי עבור הארכות תוקף של תעודות מעבר או הנפקות תעודות חדשות (במקרה של תעודת מעבר ביומטרית המחליפה תעודה לאחר שנתיים) לא נגבית אגרה .

 

ה.  השפעת החוק המוצע על תקנים במשרדי הממשלה ועל ההיבט המינהלי

 

 אין

 

ו.  להלן נוסח החוק המוצע

 

חוק הדרכונים (תיקון מס'  ), התשע"ו - 2016