תזכיר חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (תיקוני חקיקה), התשע"ו-2016

 

 

א.  שם החוק המוצע

תזכיר חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (תיקוני חקיקה), התשע"ו-2016

ב.  מטרת החוק המוצע והצורך בו

שוק הון ושוק כספים (להלן – שווקים פיננסיים) ממלאים תפקיד מרכזי בכלכלה המודרנית ומשפיעים בצורה משמעותית על יכולתם של משקים לממש את פוטנציאל הצמיחה הכלכלית שלהם. לפעילותם התקינה, השפעה רבה על תפקוד כלל ענפי המשק, כמו גם על חיי הפרט.

אחד האמצעים המרכזיים בקידום תפקוד מיטבי של שווקים פיננסיים, הוא קיום של הסדרה ופיקוח יעילים ואפקטיביים עליהם ועל מתווכים פיננסיים הפועלים בהם, שתכליתם העיקרית - שמירה על ענייני ציבור המבוטחים והחוסכים.

הסדרה ופיקוח יעילים על שווקים פיננסיים נועדו לתקן כשלים בהם, לתרום לפיתוחם וקידומם ולאפשר להם למלא את ייעודם. בפרט בשל פגיעותם ורגישותם לסיכונים, ובכלל זה חשש כי התמוטטות של מתווך פיננסי אחד תגרור תגובת שרשרת שהשלכותיה על השווקים הפיננסיים ועל הכלכלה הריאלית עלולות להיות חמורות. הסדרה ופיקוח יעילים על שווקים פיננסיים ועל מתווכים פיננסיים הפועלים בהם, מסייעים בשמירה על יציבותם, בשמירה על הגינות בהפצת מקורות, בקיום יחסים הוגנים בין מתווכים פיננסיים לבין ציבור הלקוחות והמשקיעים, בשכלול התחרות ובחיזוק אמון הציבור בהם.

כדי להשיג תכליות אלה, הוקמו בעולם ובישראל מערכות ציבוריות להסדרת הפעילות של מתווכים פיננסיים והפיקוח עליהם (להלן – רשויות פיקוח פיננסיות). עצמאות רשות פיקוח פיננסית היא אבן יסוד בהתנהלותה, וחיונית ביותר כדי להבטיח שתוכל לקיים את אחריותה ולממש את תפקידיה וסמכויותיה ביעילות, במהירות, בהתבסס על מאפיינים מקצועיים, ובאופן נטול פניות, כשהשיקול הבלעדי העומד לנגד עיניה הוא שמירה על האינטרס של הציבור בתחומי סמכותה ואחריותה.

החשיבות המיוחסת למרכיב העצמאות של רשות פיקוח פיננסית, באה על ביטויה ביתר שאת בכללים ובסטנדרטים של ארגונים בינלאומיים להם ישראל מחויבת במסגרת חברותה בהם, דוגמת ה- OECD וארגוני מפקחים פיננסיים בינלאומיים, וניתן לה דגש מיוחד. ארגונים אלו, וכן קרן המטבע העולמית (IMF), בוחנים באופן תדיר את הלימות הפיקוח והאסדרה בישראל לסטנדרטים הבינלאומיים, בין היתר כדי לוודא שישראל ראויה להשתלב בגופים הכלכליים העולמיים השונים, מבלי לסכן גופים פיננסיים הפועלים בכלכלות אחרות. בחינה זו נעשית גם בשים לב למידת עצמאותן של רשויות הפיקוח הפיננסיות.

אף שלאגף שוק ההון, ביטוח וחסכון במשרד האוצר תפקיד מרכזי בפיקוח והסדרת פעילותם של מתווכים פיננסיים מרכזיים, ואף שארגוני פיקוח פיננסיים בינלאומיים מציינים כבר מספר שנים את הצורך בהפרדת האגף ממשרד האוצר וחיזוק פעילותו העצמאית, הוא אינו רשות עצמאית אלא חלק אינטגרלי מאגפי משרד האוצר. זאת בשונה מרשויות פיקוח פיננסיות אחרות בישראל ובניגוד לסטנדרטים הבינלאומיים.

לאור האמור, מוצע להפוך את אגף שוק ההון לרשות עצמאית שתיקרא "רשות שוק ההון, ביטוח וחיסכון" (להלן – הרשות). הרשות תפעל כיחידה עצמאית במשרד האוצר והשר הממונה עליה יהיה שר האוצר. הפיכת אגף שוק ההון לרשות עצמאית אשר בראשה יעמוד הממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון (להלן – הממונה) צפויה להקנות לממונה עצמאות וחופש פעולה מנהלי הדרוש לביצוע תפקידיו המורכבים ובהפעלת סמכויותיו באופן מיטבי.

 

ג. עיקרי החוק המוצע

 

מוצע להקים רשות עצמאית שתיקרא: רשות שוק ההון, ביטוח וחיסכון. הרשות תפעל כיחידה ממשלתית עצמאית ונפרדת כשהשר הממונה יהיה שר האוצר. מוצע לקבוע שתפקידיה של הרשות יהיו: שמירה על עניינם של המבוטחים, העמיתים ולקוחות הגופים המפוקחים; הבטחת יציבותם וניהולם התקין של הגופים המפוקחים, על מנת לקיים את התחייבויותיהם ללקוחותיהם; קידום התחרות בשוק ההון, הביטוח והחיסכון ובמערכת הפיננסית; ועידוד חדשנות טכנולוגית ועסקית. תפקידי הרשות האמורים, מבוססים על התפקידים הקיימים כיום תוך התאמה למציאות המשתנה וכפי שבאה לידי ביטוי, בין היתר, בהצעת חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (שירותים פיננסיים חוץ מוסדיים), התשע"ו-2015. לצורך הגשמת התכליות העומדות בבסיס הצעת החוק ועל מנת לעמוד בסטנדרטים הבינלאומיים המקובלים מוצע כי הרשות תהיה עצמאית בהפעלת סמכויותיה. כמו כן, במסגרת שיקוליה בעת ביצוע תפקידיה, תביא הרשות בחשבון את המדיניות הכלכלית של הממשלה כפי שזו באה לידי ביטוי בהחלטותיה, ותפעל בהתאם להחלטות הממשלה בתחום החיסכון הפנסיוני.

מוצע כי שר האוצר, באישור הממשלה, ימנה את הממונה לתקופת כהונה של חמש שנים; הממונה יהיה ראש הרשות וינהל את ענייניה. אופן מינוי הממונה ומשך תקופת הכהונה נועדו לבסס את עצמאותו של הממונה.

עוד מוצע כי הרשות תתוקצב בסעיף תקציבי נפרד בתקציב המדינה, כמשרד ממשלתי, כאשר הממונה יהיה האחראי על סעיף התקציב. כמו כן, לרשות ימונה חשב שאינו חשב משרד האוצר, אשר יהיה כפוף לחשב הכללי והממונה יהיה רשאי להעסיק עובדים לפי חוזה מיוחד ולהתקשר בעסקאות ככל הדרוש לפעילות הרשות. יצירת סעיף תקציבי נפרד לפעילות הרשות יאפשר לה שיקול דעת מיטבי וחופש פעולה בקביעת סדר עדיפויותיה, לרבות לעניין גיוס וניהול עובדי הרשות.

כחלק מביסוס עצמאותה של הרשות, מוצע להגדיל את מספר חברי הוועדה המייעצת לחמישה חברים שהרכבם יהיה: עובד מדינה, היועץ המשפטי של משרד האוצר או נציגו ושלושה חברים נוספים שהם אנשי משק וכלכלה או מוסדות להשכלה גבוהה, כך שבסופו של יום יושג איזון בין נציגי ציבור לנציגי ממשלה. בהקשר זה מוצע לבטל את המועצה המייעצת הקבועה בסעיף 6 לחוק.

במסגרת חיזוק עצמאותה של הרשות מוצע לבצע התאמות בחלק מהסמכויות הקבועות בחוק ולהעבירן משר האוצר לממונה. אותן סמכויות שמעצם טבען הן מקצועיות ודורשות רמת פירוט גבוהה.

כחלק מההסדרה הכוללת, וכדי לאפשר לרשות למלא את תפקידה ויעודה באופן אפקטיבי, מוצע להרחיב את סמכויות הפיקוח שלה על חברות אחזקה של גופים מוסדיים ועל בתי השקעות שגופים מוסדיים על ידה מהווים חלק מהותי מפעילותם (להלן ביחד – תאגידי אחזקה מוסדית).  

זאת מאחר שעל אף ההפרדה התאגידית הקיימת בין גוף מפוקח לבין תאגיד האחזקה המוסדית השולט בו, לתאגיד אחזקה ולבעלי תפקיד בו, השפעה מכרעת על הגוף המפוקח המוחזק על ידו וממילא גם על הנכסים המפוקחים, על התנהלותו השוטפת של הגוף המפוקח, הממשל התאגידי שלו, מדיניותו ארוכת הטווח, התנהלותו העסקית ומצבו הפיננסי. בנוסף, אופן ניהול הגוף המפוקח עשוי להיות מושפע מהצרכים הפיננסים של תאגיד האחזקה המוסדית, ובכלל זה מדיניות הדיבידנדים של הגוף המפוקח ומדיניות ניהול ההון שלו. לעניין זה יודגש כי קשיים פיננסיים בתאגיד האחזקה המוסדית עלולים להשפיע על מוניטין הגופים המפוקחים ועל אמון הציבור בהם.  

יוער כי סוגיית הפיקוח על תאגידי אחזקה נדונה בהרחבה בגופי פיקוח בינלאומיים, אשר במסגרת המלצות שפרסמו הם קוראים להגביר ולחזק את מנגנוני הפיקוח על תאגידים אלו. בנוסף, בתהליך ההערכה של פעילות אגף שוק ההון על ידי קרן המטבע הבינלאומית, הומלץ לחזק את הפיקוח על תאגידי האחזקה. לפיכך, מוצע לאפשר לרשות כלים לפיקוח הולם שיאפשרו התמודדות נאותה עם הקשיים הגלומים בהעדרם כיום של כלי פיקוח מספקים, על תאגיד אחזקה, תוך הקפדה על איזון ראוי בין מתן מענה לבעיות כאמור לבין הצורך שלא להטיל נטל רגולטורי שלא לצורך.    

 

ד.  השפעת החוק המוצע על החוק הקיים

יתוקנו חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח) התשמ"א-1981, חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), התשס"ה-2005 וחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ייעוץ, שיווק ומערכת סליקה פנסיוניים), התשס"ה-2005 (להלן – חוקי הפיקוח).

 

ה.  השפעת החוק המוצע על תקציב המדינה, ועל היבטים מינהליים נוספים:

מימון הקמת הרשות יעשה מתוך מקורות מטה משרד האוצר. כל עלות נוספת תיבחן בהמשך, בד בבד עם התקדמות הליך הקמת הרשות.

 

ו.  נוסח החוק המוצע:

להלן נוסח החוק המוצע.

 

הצעת חוק מטעם הממשלה:

תזכיר חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (תיקוני חקיקה), התשע"ו-2016

 

דברי הסבר

כללי

שוק הון ושוק כספים (להלן – שווקים פיננסיים) ממלאים תפקיד מרכזי בכלכלה המודרנית ומשפיעים בצורה משמעותית על יכולתם של משקים לממש את פוטנציאל הצמיחה הכלכלית שלהם. לפעילותם התקינה, השפעה רבה על תפקוד כלל ענפי המשק, כמו גם על חיי הפרט.

אחד האמצעים המרכזיים בקידום תפקוד מיטבי של שווקים פיננסיים, הוא קיום של הסדרה ופיקוח יעילים ואפקטיביים עליהם ועל מתווכים פיננסיים הפועלים בהם, שתכליתם העיקרית - שמירה על ענייני ציבור המבוטחים והחוסכים.

הסדרה ופיקוח יעילים על שווקים פיננסיים נועדו לתקן כשלים בהם, לתרום לפיתוחם ולקידומם ולאפשר להם למלא את ייעודם. בפרט בשל פגיעותם ורגישותם לסיכונים, ובכלל זה חשש כי התמוטטות של מתווך פיננסי אחד תגרור תגובת שרשרת שהשלכותיה על השווקים הפיננסיים ועל הכלכלה הריאלית עלולות להיות חמורות. הסדרה ופיקוח יעילים על שווקים פיננסיים ועל מתווכים פיננסיים הפועלים בהם, מסייעים בשמירה על יציבותם, בשמירה על הגינות בהפצת מקורות, בקיום יחסים הוגנים בין מתווכים פיננסיים לבין ציבור הלקוחות והמשקיעים, בשכלול התחרות ובחיזוק אמון הציבור בהם.

כדי להשיג תכליות אלה, הוקמו בעולם ובישראל מערכות ציבוריות להסדרת הפעילות של מתווכים פיננסיים והפיקוח עליהם (להלן – רשויות פיקוח פיננסיות). עצמאות רשות פיקוח פיננסית היא אבן יסוד בהתנהלותה, וחיונית ביותר כדי להבטיח שתוכל לקיים את אחריותה ולממש את תפקידיה וסמכויותיה ביעילות, במהירות, בהתבסס על מאפיינים מקצועיים, ובאופן נטול פניות וללא השפעות פוליטיות, כשהשיקול הבלעדי העומד לנגד עיניה הוא שמירה על האינטרס של הציבור בתחומי סמכותה ואחריותה.

החשיבות המיוחסת למרכיב העצמאות של רשות פיקוח פיננסית, באה על ביטויה ביתר שאת בכללים ובסטנדרטים של ארגונים בינלאומיים שלהם ישראל מחויבת במסגרת חברותה בהם, דוגמת ה- OECD וארגוני מפקחים פיננסיים בינלאומיים. ארגונים אלו, וכן קרן המטבע העולמית (IMF), בוחנים באופן תדיר את הלימות הפיקוח והאסדרה בישראל, לסטנדרטים הבינלאומיים. בין היתר, כדי לוודא שישראל ראויה להשתלב בגופים הכלכליים העולמיים השונים, מבלי לסכן גופים פיננסיים הפועלים בכלכלות אחרות. בין היתר נבחנת על ידי ארגונים אלו מידת עצמאותן של רשויות פיקוח פיננסיות.

אף שלאגף שוק ההון, ביטוח וחסכון במשרד האוצר תפקיד מרכזי בפיקוח והסדרת פעילותם של מתווכים פיננסיים מרכזיים, ואף שארגוני פיקוח פיננסיים בינלאומיים מציינים כבר מספר שנים את הצורך בהפרדתו ממשרד האוצר וחיזוק פעילותו העצמאית, הוא אינו רשות עצמאית אלא חלק אינטגרלי מאגפי משרד האוצר. זאת בשונה מרשויות פיקוח פיננסיות אחרות בישראל ובניגוד לסטנדרטים הבינלאומיים.

לאור האמור, מוצע להפוך את אגף שוק ההון לרשות שוק ההון שתיקרא: "רשות שוק ההון, ביטוח וחיסכון" (להלן – הרשות). הרשות תפעל כיחידה עצמאית במשרד האוצר והשר הממונה עליה יהיה שר האוצר. הפיכת אגף שוק ההון לרשות עצמאית אשר בראשה יעמוד הממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון (להלן – הממונה) צפויה להקנות לממונה עצמאות וחופש פעולה מנהלי הדרוש לביצוע תפקידיו המורכבים ובהפעלת סמכויותיו באופן מיטבי.

סעיף 1 לפסקה (2)

מוצע להחליף את הכותרת לפרק השני בחוק הפיקוח על הביטוח, כך שבמקום "המפקח על הביטוח, הועדה המייעצת והמועצה המייעצת" יבוא "רשות שוק ההון, ביטוח וחיסכון, הממונה והוועדה המייעצת". זאת בשל ההוראות המוצעות של הקמת הרשות, ביטול המועצה המייעצת ובשל האחדת תוארו של המפקח בחוקי הפיקוח שייקרא מעתה הממונה.

לפסקה (3)

מוצע להקים רשות שוק ההון, ביטוח וחיסכון. לפי המבנה המוצע הרשות תפעל כיחידה ממשלתית עצמאית ונפרדת כשהשר הממונה יהיה שר האוצר.

כחלק מהסטנדרטים הבינלאומיים הנוגעים לרמת הפיקוח הפיננסית התייחסו גופים בינלאומיים שונים, באופן נרחב, למידת עצמאותו של הרגולטור המפקח על שוק הביטוח והחיסכון במדינות השונות. בהמלצותיהם, הדגישו הארגונים, כגון ה- OECD, וקרן המטבע הבינלאומית, את החשיבות ביצירת רגולטור עצמאי בהפעלת סמכויותיו ושתפקידו לשמור על ציבור המבוטחים והחוסכים. בהתאם לכך, ועל מנת להגשים את תפקידיה באופן מיטבי, מוצע כי הרשות תהיה עצמאית בהפעלת סמכויותיה, והכל לצורך שמירה על עניינם של המבוטחים, העמיתים ולקוחות הגופים המפוקחים על ידי הממונה.

מוצע לקבוע את תפקידי הרשות בשים לב לתפקידים הקיימים כיום תוך התאמה למציאות המשתנה כפי שבאה לידי ביטוי בהצעת חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (שירותים פיננסיים חוץ מוסדיים), התשע"ו-2015. תפקידה העיקרי של הרשות הוא לשמור על עניינם של המבוטחים, העמיתים ולקוחות הגופים המפוקחים על ידי הממונה. תפקיד נוסף הוא הבטחת יציבותם וניהולם התקין של הגופים המפוקחים על ידי הממונה, ובכלל זה שמירה על התנהלות הוגנת של הגופים המפוקחים כלפי לקוחותיהם, והכל לצורך שמירה על ציבור המבוטחים והחוסכים. תפקידים נוספים הם, קידום התחרות בשוק ההון, הביטוח והחיסכון ובמערכת הפיננסית ועידוד חדשנות טכנולוגית ועסקית בפעילותם של הגופים המפוקחים על ידי הממונה.

בשים לב לתפקידי הרשות ולעצמאותה בביצוע תפקידים אלו, מקובל כי בנושאי מדיניות בתחום החיסכון הפנסיוני, פועל הממונה בהתאם למדיניות זו. לאור האמור, מוצע לקבוע כי הרשות תפעל בהתאם להחלטות ממשלה בתחום החיסכון הפנסיוני. עוד מוצע כי בהפעלת שיקול דעתו, בביצוע תפקידו, יביא הממונה בחשבון את המדיניות הכלכלית של הממשלה בהחלטותיה, זאת בדומה להוראות הקבועות כיום בחוקי הפיקוח.

מוצע כי שר האוצר ימנה, באישור הממשלה, ממונה על שוק ההון ביטוח וחיסכון שיהיה אחראי על מילוי תפקידיה של הרשות ועל ניהולה השוטף. בהתאם למצב הקיים, על מינויו של הממונה לא תחול חובת המכרז לפי סעיף 19 לחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט-1959. מוצע לקבוע כי תקופת כהונתו של הממונה תהיה חמש שנים ללא מתן אפשרות להאריך את כהונתו. הוראה זו נועדה לבסס את עצמאותו של הממונה ומאפשרת לממונה, מחד גיסא, לכהן בתפקידו למשך פרק זמן משמעותי, ומאידך גיסא, מצמצמת, ככל הניתן, את התלות בינו לבין הגורם הממנה.

על מנת להגשים את המטרות העומדות בבסיס הקמת הרשות, מוצע כי הרשות תתוקצב בסעיף תקציבי נפרד בתקציב המדינה, כמשרד ממשלתי, והממונה יהיה האחראי על תקציב הרשות וענייניה המנהליים. במסגרת סמכויותיו מוצע להקנות לממונה את הסמכות לייצג את הרשות בכל תפקיד מתפקידיה, ולהתקשר בעסקאות בשם הרשות ככל שדרוש לפעולתה. יצירת סעיף תקציבי נפרד לפעילות הרשות כאמור, יאפשר לה שיקול דעת מיטבי וחופש פעולה בקביעת סדרי העדיפויות שלה.

בהתאם למוצע, האחראי על תקציב הרשות וענייניה המנהליים יהיה הממונה. בסעיף זה מוצע כי עובדי הרשות יהיו עובדי מדינה החייבים בנורמות המהותיות והאתיות של עובדי המדינה וכי חוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט- 1959, יחול עליהם.

לפסקה (5)

על מנת שהאחריות והסמכות לקביעת המדיניות של הרשות, והבקרה על ביצוע המדיניות, לא תיפול על כתפיו של אדם אחד בלבד, הוקמה בחוק פיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח), התשמ"א-1981 (להלן – חוק הפיקוח על הביטוח) ועדה שתפקידה לייעץ לממונה בביצוע תפקידיו. הוועדה אף מייעצת לממונה לפי חוקי הפיקוח. על מנת שהליך קבלת ההחלטות יתקבל מתוך ראייה רחבה יותר ותוך שקילת שיקולים מגוונים וכדי לאפשר את תפקודה הרציף גם במקרה של  היעדרות של אחד מחברי הוועדה (בשל מחלה או נסיעה, למשל) או פרישה של אחד מחבריה, מוצע להרחיב את הרכב הוועדה המייעצת ולקבוע כי יהיו בה חמישה חברים במקום ארבעה חברים כיום. מוצע כי חברי הוועדה יימנו: עובד מדינה, היועץ המשפטי של משרד האוצר או נציגו, ושלושה חברים נוספים מקרב הציבור, שהם אנשי משק וכלכלה או מוסדות להשכלה גבוהה. חיזוק הוועדה הוא נדבך נוסף בחיזוק מעמדה העצמאי של הרשות.

לפסקה (6)

בעוד שתפקידיה של הוועדה המייעצת בחוק הפיקוח על הביטוח מוגדרים ומפורטים, קובע סעיף 6 לחוק, כי תפקידה של המועצה המייעצת הוא לייעץ לשר האוצר ולממונה בכל עניין הנוגע לביטוח שתביא לפניה הוועדה המייעצת או שיועלה על סדר יומה על פי הצעת אחד מחברי המועצה המייעצת. כלומר, להבדיל מהתייעצות עם הוועדה המייעצת, אפשרות ההתייעצות במועצה המייעצת היא בהתאם לצורך. בנוסף, אין פירוט ממוקד של הנושאים להתייעצות, ותפקידיה הערטילאיים הם בתחום הביטוח בלבד - ולא בשאר התחומים שבפיקוח אגף שוק ההון.

בפועל, הוועדה המייעצת משמשת גורם מייעץ אופרטיבי מרכזי בתחום הביטוח ובתחום החיסכון ארוך הטווח, ואילו המועצה המייעצת אינה מתכנסת מאז ראשית שנות האלפיים. גם כשהתכנסה המועצה המייעצת, כל דיוניה התמצו בדיווח שנתי שקיבלה מחברי הוועדה המייעצת ומהממונה - דיווחים שהממונה מפרסם ממילא לכלל הציבור. 

יצוין כי כפילות זו של גופים מייעצים, אינה מקובלת אצל רשויות פיקוח פיננסיות אחרות – בהן קיים גורם מייעץ אחד בלבד. מוצע, על כן, לבטל את חובת הקמת המועצה המייעצת, משום העדר טעם ממשי או ענייני בקיומה ומחמת ההיערכות האירגונית וההוצאה התקציבית הכרוכות בהפעלתה. זאת ועוד, עצם הפיכתו של אגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון לרשות עצמאית, מאיין, הלכה למעשה, את הצורך בגוף המייעץ לשר האוצר ולממונה.

לפסקאות (13) ו-(24)

לפי חוק הפיקוח על הביטוח, סיווג ענפי ביטוח יעשה על ידי שר האוצר. למעשה, מדובר בחלוקה מקצועית, טכנית במהותה, של עסקי הביטוח השונים לענפים, אשר איננה מתאימה במהותה להוראות הניתנות, על דרך הכלל, על ידי השר. אשר על כן, מוצע כי הממונה יסווג את עסקי הביטוח לענפי הביטוח השונים.

לפסקה (25)

למתן היתר לאדם להחזיק ביותר מחמישה אחוזים מסוג מסוים של אמצעי שליטה במבטח או לשלוט במבטח או בסוכן תאגיד, עשויות להיות השפעות ניכרות על תחום הביטוח ועל המשק בכללותו. באמצעות החזקה ביותר מחמישה אחוזים מסוג מסוים של אמצעי שליטה במבטח או שליטה במבטח או  סוכן תאגיד, ניתן להשפיע באופן ישיר על מצבם של המבוטחים ועל התחרות במשק. לאור האמור נקבע בחוק הפיקוח על הביטוח כי לצורך שליטה, כאמור, או החזקה באמצעי שליטה, יש לקבל היתר מהממונה. במתן היתר כאמור, יביא בחשבון הממונה שיקולים שונים, לרבות, התאמתו של המבקש, ניסיונו העסקי, עיסוקיו האחרים, חוסנו הכלכלי, מהימנותו של המבקש ואת ההשלכות האפשריות במתן ההיתר. לנוכח החשיבות וההשפעה שעשויות להיות למחזיק היתר כאמור, מוצע כי שר האוצר יהיה רשאי לקבוע, בנוסף לממונה, תנאים נוספים למתן היתר לאדם להחזיק ביותר מחמישה אחוזים מסוג מסוים של אמצעי שליטה במבטח או לשלוט במבטח או בסוכן תאגיד, כאמור.

לפסקה (30)

על פי המצב הקיים לפי חוק הפיקוח על הביטוח, הסמכות לקביעת דרישת הון עצמי מינימלי של חברת ביטוח והרכב הון מוכר נתונה לשר האוצר בתקנות. מוצע, להבחין בסעיף 35(א) ו-(ב) לחוק הפיקוח על הביטוח, בין הון התחלתי הנדרש בעת מתן רישיון חברת ביטוח לפי סעיפים 15 ו-17 לחוק, שאי עמידה בו אף תהווה עילה לביטול הרישיון לפי סעיף 22 לחוק, לבין דרישת הון עצמי מינימלי להבטחת כושר פירעון של חברת ביטוח. בעוד שהסמכות לקבוע הון התחלתי נדרש תיקבע בתקנות של שר האוצר, הסמכות לקבוע הוראות לעניין חישוב הון עצמי מינימלי להבטיח כושר פירעון של חברת ביטוח, תהיה בידי הממונה.     

בהקשר זה יוער כי גם במערכת הבנקאית הרגולציה הנוגעת להלימות הון של תאגידים בנקאיים קבועה במסגרת הוראות המפקח על הבנקים (נוהל בנקאי תקין שמספרו 311) ולא במסגרת תקנות. ואילו הון עצמי מינימלי כתנאי למתן רישיון קבוע בהוראות לפי חוק הבנקאות רישוי. מסגרת הסדרה זו אף מותאמת להסדרה המוצעת של גופים פיננסיים חוץ-מוסדיים לפי הצעת חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים חוץ-מוסדיים, התשע"ו-2015.

לפסקה (31)

בהתאם לקבוע בחוק הפיקוח על הביטוח, נתונה לשר האוצר הסמכות לקבוע דרכי ניהול השקעות חברת ביטוח, סוגי נכסים שהיא רשאית להחזיק ודרכי החזקתם, מקרים שבהם חברת ביטוח רשאית להחזיק בחברת בת, חובת החזקת עתודות ביטוח ודרכי חישובן, עיסוק בביטוח מחוץ לישראל, וכן את השיעור המינימלי והמקסימלי של סיכון ביטוחי שחברת ביטוח תישא בו והלוואות שהיא רשאית ליטול. מהטעמים המנויים בחלק הכללי לעיל, ובפרט בהיותן של ההוראות הנזכרות הוראות טכניות ומקצועיות במהותן ובשל מורכבותן, מוצע להסמיך את הממונה להורות בעניינים אלה. זאת בדומה לסמכות הנתונה לרגולטורים בעולם ולמפקח על הבנקים.  

לפסקה (32)

חוק הפיקוח על הביטוח קובע כי שר האוצר רשאי לקבוע בתקנות הוראות בדבר תנאים שבחוזה ביטוח וניסוחם. כל הסדר הסותר תנאי שנקבע על ידי השר - בטל, ויראו את חוזה הביטוח כאילו הותנה בו התנאי שנקבע על ידי השר כאמור. הלכה למעשה מדובר בקביעה המבוססת על בחינה מקצועית ספציפית ויש בה ירידה לפרטי חוזה הביטוח ועל כן מוצע כי קביעת התנאים כאמור, תיעשה על ידי הממונה. זאת ועוד, סעיף 40 לחוק קובע כי שינוי בתנאי בחוזה ביטוח ייעשה רק לאחר שהודעה על השינוי נמסרה לממונה, והממונה לא התנגד לשינוי האמור. בכדי לייצר הלימה בין סעיף 38 לחוק לסעיף 40 לחוק, מוצע, כאמור, לקבוע כי הממונה יהיה רשאי להורות על תנאים בחוזה הביטוח. בנוסף, על מנת לאפשר למוצר הביטוחי להתאים את עצמו לשוק הביטוח המשתנה, ובכך להגן באופן מיטבי על ציבור המבוטחים, מוצע לתת בידי הממונה את הסמכות להורות על תנאים בחוזה ביטוח. סמכות זו אף תאפשר את הגמישות והמקצועיות הנדרשות בעדכון התנאים כאמור.

לפסקה (33)

סעיף 39 לחוק הפיקוח על הביטוח קובע כי שר האוצר רשאי לקבוע בתקנות הוראות בדבר מבנה פוליסת ביטוח וצורתה, לרבות לעניין האותיות בפוליסה, גודלן המזערי והיחס בינן לבין השטח שבו כלול המידע ואופן כתיבתן והצגתן. בנוסף רשאי שר האוצר לקבוע רשימת תנאים מהותיים בפוליסה, הבלטתם ואופן ניסוחם לרבות החובה לצרף מסמך נפרד לגביהן. מוצע להסמיך את הממונה להורות על עניינים אלה מהטעמים הבאים: מדובר בהוראות מקצועיות גרידא, שאופיין דומה להוראות הניתנות על דרך הכלל על ידי הממונה ועניינן שמירה על ציבור המבוטחים באמצעות קביעת אמות מידה מקובלות של הוגנות. בנוסף, קיימת חשיבות לאפשר את עדכונן של ההוראות, מעת לעת, בשים לב לשינויים בשוק הביטוח.

לפסקאות (37) ו-(39)

במטרה לחזק את מנגנוני הבקרה והפיקוח הפנימיים במבטחים, הוסף לחוק הפיקוח על הביטוח פרק שעניינו הסדרת פעילותם ודרכי עבודתם של אורגנים ובעלי תפקידים אחרים במבטח. בפרק האמור, נקבעו בעלי תפקידי בקרה ופיקוח, אשר מבטחים חייבים למנות. כמו כן, הוחלו על מבטחים הוראות מחוק החברות, התשנ"ט-1999 (להלן – חוק החברות) הנוגעות לחברות ציבוריות, לדירקטוריון ולוועדותיו, לרואה חשבון מבקר ולמבקר הפנימי.

בנוסף, קובע החוק כי שר האוצר רשאי לקבוע הוראות בכל הנוגע להרכב הדירקטוריון, ועדותיו, כשירות החברים בהם, דרכי מינויים, מניין חוקי בישיבותיהם, נושאים שיידונו בהם, החלטות שיתקבלו ודרכי קבלתן  וכן הוראות בדבר תנאי כשירות בעלי תפקיד במבטח ותנאים למניעת ניגודי עניינים. קביעת הוראות אלה על ידי שר האוצר, אינה מאפשרת התאמת ההסדרה לתנאים המשתנים אצל הגופים המפוקחים, ומקשה על הגמישות המתבקשת בעניינים מסוג זה. על כן, מוצע להקנות לממונה, בדומה להוראות האסדרה של המפקח על הבנקים, את הסמכות למתן הוראות בעניינם אלה. כמו כן מוצע להבחין בין קביעת תנאי כשירות לנושא משרה במבטח, שתיעשה על ידי הממונה, לקביעת הוראות לעניין עיסוקים נוספים במהלך כהונתם של נושאי המשרה כאמור ומגבלות בתום כהונתם, אשר ייקבעו על ידי השר בשל היבטים של חופש עיסוק, ניגוד עניינים וצינון.

לפסקה (43)

על מנת לאפשר את תפקודו התקין של דירקטוריון של מבטח ללא שולט, נקבעו בחוק הפיקוח על הביטוח הוראות לעניין מינוי, כהונה והפסקת כהונה של דירקטורים במבטח כאמור. כך הוטלה חובת הודעה מקדימה על כינוס אסיפה כללית שעל סדר יומה מינוי דירקטורים או הפסקת כהונתם, במועד שנקבע בחוק או במועד מוקדם יותר שיקבע שר האוצר. מאחר שמדובר בהוראה פרטנית וטכנית במהותה, מוצע להעביר את הסמכות בעניין לממונה.

לפסקה (46)

חוק הפיקוח על הביטוח קובע כי מבטח וסוכן תאגיד יגישו לממונה דוחות כספיים ודוחות מידיים במועדים ובתקופות שיקבע שר האוצר. מאחר שמדובר בהוראות פרטניות הקשורות בסדרי העבודה של מבטחים, מוצע כי הממונה הוא שיקבע את המועדים שבהם יוגשו הדוחות האמורים והתקופות שבשלהם הם יוגשו.

לפסקה (49)

לנוכח הקמתה של רשות עצמאית שלא תפעל כאגף בתוך משרד האוצר מוצע להתאים את ההוראה בחוק הפיקוח על הביטוח ולקבוע כי עובדי הרשות יוסמכו על ידי הממונה לצורך הפעלת הסמכויות הקבועות בסעיפים 49ג ו-49ד לחוק.

לפסקה (58) ו-(60)

בהתאם לסעיפים 54 ו-59 לחוק הפיקוח על הביטוח רשאי שר האוצר לקבוע הוראות בדבר דרכי הפרדת חשבונות ונכסים במבטח שהורשה לעסוק בענף ביטוח חיים, ולגבי פרטים שיכלול סוכן ביטוח בעת פנייה למבוטח במקום מגוריו. ההוראות האמורות הינן ברמת פירוט גבוהה ודומות באופיין להוראות הניתנות על ידי הממונה. משכך מוצע להעביר את הסמכות לגביהן משר האוצר לממונה.

לפסקה (70)

חוק הפיקוח על הביטוח קובע כי נדרש אישורו של שר האוצר לצורך העברת נכסיו והתחייבויותיו של מבטח, למבטח אחר שהסכים לכך. מאחר שנדרשת בעניין זה תגובה מהירה ויעילה לשינויים בשוק, מוצע להעביר את הסמכות לאשר העברה כאמור, לממונה.

לפסקה (86)

בהתאם לסעיף 78יד(ד) לחוק הפיקוח על הביטוח העברת הכספים מתוך הסיוע הממשלתי שיינתן לקרנות הפנסיה הוותיקות שמונה להן מנהל מיוחד שהיקפו נקבע לפי הסעיף האמור, תיעשה בהתאם להוראות המפקח על הביטוח. חלוקת הסכומים על פני השנים מתבצעת, בין היתר, בהתחשב ביכולתו של משק המדינה ובצרכים הצפויים של כל קרן במזומנים לתשלומי פנסיות ובהשפעת חלוקת הסכומים על מאזני הקרנות וזכויות העמיתים. בהתאם לכך, מוצע לתקן את הסעיף האמור כך שההוראות האמורות יינתנו על ידי שר האוצר לאחר התייעצות עם הממונה.

לפסקה (112)

כחלק מההסדרה הכוללת, וכדי לאפשר לרשות למלא את תפקידה ויעודה באופן אפקטיבי, מוצע להרחיב את סמכויות הפיקוח שלה גם על חברות אחזקה של גופים מוסדיים ועל בתי השקעות שגופים המפוקחים על ידם מהווים חלק מהותי מפעילותם (להלן ביחד – תאגיד אחזקה מוסדית).  

זאת מאחר שעל אף ההפרדה התאגידית הקיימת בין גוף מפוקח לבין תאגיד האחזקה המוסדית השולט בו, לתאגיד אחזקה ולבעלי תפקיד בו, השפעה מכרעת על הגוף המפוקח המוחזק על ידו וממילא גם על הנכסים המפוקחים, על התנהלותו השוטפת של הגוף המפוקח, הממשל התאגידי שלו, מדיניותו ארוכת הטווח, התנהלותו העסקית ומצבו הפיננסי. בנוסף, אופן ניהול הגוף המפוקח עשוי להיות מושפע מהצרכים הפיננסים של תאגיד האחזקה, ובכלל זה מדיניות הדיבידנדים של הגוף המפוקח ומדיניות ניהול ההון שלו. לעניין זה יודגש כי קשיים פיננסיים בתאגיד האחזקה המוסדית עלולים להשפיע על מוניטין הגופים המפוקחים ועל אמון הציבור בהם.  

יודגש כי סוגיית הפיקוח על תאגידי אחזקה, נדונה בהרחבה בגופי פיקוח בינלאומיים, אשר במסגרת המלצות שפרסמו הם קוראים להגביר ולחזק את מנגנוני הפיקוח על תאגידים אלו. לעניין זה יצוין כי בתהליך ההערכה של פעילות אגף שוק ההון על ידי קרן המטבע הבינלאומית, הומלץ לחזק את הפיקוח על תאגידי האחזקה. לפיכך, מוצע לאפשר לרשות כלים לפיקוח הולם שיאפשרו התמודדות נאותה עם הקשיים הגלומים בהעדרם כיום של כלי פיקוח מספקים, על תאגיד אחזקה, תוך הקפדה על איזון ראוי בין מתן מענה לבעיות כאמור לבין הצורך שלא להטיל נטל רגולטורי שלא לצורך.    

 

סעיף 2 לפסקה (2)

חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), התשס"ה-2005 (להלן – חוק הפיקוח על קופות גמל) קובע את התנאים שעל חברה מנהלת למלא לצורך קבלת רישיון לעסוק בניהול קופת גמל. כך נקבע, שתנאי לקבלת רישיון כאמור הוא כי עיסוקה הבלעדי של החברה הוא ניהול קופות גמל, וזאת בכדי למנוע מחברה מנהלת חשיפה לסיכונים בשל עיסוק בפעילות שאינה ניהול כספי העמיתים. בהקשר זה נקבע כי הממונה רשאי לאשר לחברה מנהלת עיסוק אחר, בתנאים שנקבעו בסעיף, וכי השר רשאי לקבוע הוראות לעניין עיסוק בלעדי כאמור. מוצע להעביר את סמכותו של השר לקביעת הוראות לעניין עיסוק בלעדי לסמכותו של הממונה. כן מוצע להעביר מהשר לממונה את הסמכות לקבוע הוראות בדבר דרכי השקעת ההון העצמי הנדרש והביטוחים שיידרשו מחברה מנהלת.  זאת על מנת לאפשר לממונה להתאים את הוראותיו למציאות המשתנה.

לפסקאות (3) ו-(4)

מוצע לקבוע בסעיפים 6 ו-9 לחוק הפיקוח על קופות גמל כי שר האוצר יהיה רשאי לקבוע תנאים נוספים ברישיון חברה מנהלת ובהיתר שניתן למחזיק ביותר מחמישה אחוזים מסוג מסויים של אמצעי שליטה בחברה מנהלת. הסמכות לקבוע תנאים נוספים ברישיון ובהיתר כאמור נדרשת במקרים חריגים שבהם מטעמים של מדיניות נדרשת קביעה כאמור.

לפסקה (5)

בהתאם לקבוע בחוק הפיקוח על קופות גמל, נתונה בידי שר האוצר הסמכות לקביעת מספר החברים בוועדת השקעות בקופת גמל והרכבה, תנאי כשירות לכהונה הנדרשים מחבר ועדת השקעות, דרך המינוי של חבר ועדת השקעות והוראות לעניין הפסקה או פקיעה של כהונתו, המניין החוקי בישיבות ועדת השקעות, החלטות שיש לקבל בהליך מיוחד או ברוב מיוחד ומועדים ואירועים שבהם תתכנס ועדת ההשקעות. מאחר שמדובר בהוראות טכניות ומקצועיות במהותן ובשל מורכבותן של הוראות אלה, מוצע להסמיך את הממונה לקבוע הוראות בעניינים אלה. זאת בדומה לסמכות הנתונה לרגולטורים בעולם ולמפקח על הבנקים.

לפסקה (6)

בהתאם לחוק הפיקוח על קופות גמל השר רשאי לקבוע הוראות לעניין חלוקת חשבון קופת גמל למרכיבים השונים הקבועים בסעיף. מאחר שעיקר עניינן של ההוראות הקבועות בסעיף הן תפעוליות, מוצע להעביר את הסמכות לקביעת ההוראות לגביהן, לממונה.

לפסקה (7)

מוצע להעביר את הסמכות לקבוע הוראות בעניין אופן הפקדת תשלומים לקופת גמל, הפרטים שעל מעביד למסור לחברה מנהלת, המועדים להפקדת התשלומים כאמור, ואישורים שעל חברה להמציא לעמיתים בקופת גמל שבניהולה, לממונה. מאחר שהמסגרת הכללית לתשלומים נקבעת בתקנות, מוצע להעביר את הסמכות לקביעת ההוראות הפרטניות בעניין לממונה.

לפסקה (8)

סעיף 23(ג) לחוק הפיקוח על קופות גמל קובע כי השר רשאי לקבוע הוראות לעניין אופן חישוב הסכומים שניתן למשוך או להעביר מקופת גמל. מדובר בהוראות פרטניות וטכניות במהותן, אשר לגביהן אף קיימת סמכות כללית לממונה לתת הוראות. על כן מוצע להסמיך את הממונה להורות בעניינים אלה.

לפסקה (9)

מוצע להעביר לממונה את הסמכות הנתונה לשר האוצר לקבוע הוראות לעניין הצעדים והפעולות שעל חברה מנהלת לנקוט לשם איתור עמיתים שהקשר עימם נותק ולשם איתור מוטבים לאחר מותו של עמית. זאת בשל היותן של ההוראות טכניות ומקצועיות במהותן.

לפסקאות (10) ו-(12)

חוק הפיקוח על קופות גמל קובע כי השר יקבע הוראות לעניין מדיניות ההשקעות של קופת גמל והוראות לעניין השתתפות חברה מנהלת, בעבור קופת גמל שבניהולה, בהצבעות באסיפה כללית של תאגיד שהחברה היא בעלת זכות הצבעה בו בשל ניהול נכסי אותה קופת גמל. מאחר שמדובר בהוראות מקצועיות הקשורות בפרטי ניהול נכסי קופת הגמל מוצע להעביר את הסמכות לגביהן, לממונה. יחד עם זאת, מוצע כי הוראות הנוגעות להשקעה באיגרות חוב מיועדות, ייקבעו על ידי השר, באישור ועדת הכספים של הכנסת, זאת בשל ההשפעה שעשויה להיות לעניין זה, בין היתר, על ניהול החוב הממשלתי, הסבסוד הממשלתי הטמון בהן, יציבות החיסכון הפנסיוני, וכו'.

לפסקה (11)

בהתאם לסעיף 27(ד) לחוק הפיקוח על קופות גמל שר האוצר רשאי לקבוע הוראות בדבר דרכי הפרדת חשבונות ונכסים במבטח שהורשה לעסוק בענף ביטוח חיים, ולגבי פרטים שיכלול סוכן ביטוח בעת פנייה למבוטח במקום מגוריו. ההוראות האמורות הן ברמת פירוט גבוהה ודומות באופיין להוראות הניתנות על ידי הממונה. משכך מוצע להעביר את הסמכות לגביהן משר האוצר לממונה.

לפסקה (13)

סעיף 33(א) לחוק הפיקוח על קופות גמל קובע שחברה מנהלת תחשב את שווים של נכסי קופת גמל שבניהולה בהתאם להוראות שיקבע שר האוצר. מאחר שמדובר בהוראות שהן חשבונאיות באופיין, מוצע להעביר את הסמכות לגביהן לממונה. זאת בדומה לסמכות הנתונה לרגולטורים בעולם ולמפקח על הבנקים.  

לפסקה (14)

סעיף 40 לחוק הפיקוח על קופות גמל קובע כי הוראות סעיפים 42, 42א ו-48א לחוק הפיקוח על הביטוח יחולו לעניין חברה מנהלת וקופות הגמל שבניהולה בשינויים המחוייבים. עוד נקבע כי שר האוצר רשאי לקבוע הקלות לעניין הסעיפים האמורים לגבי חברה מנהלת. מוצע להעביר את הסמכות לקביעת ההקלות כאמור משר האוצר לממונה. זאת מאחר שמדובר בהוראות הנוגעות למידע שיועבר לממונה והן הוראות מקצועיות באופיין.

 

סעיף 3 לפסקה (1)

מוצע להעביר את הסמכות לקבוע מהו סוג מוצר פנסיוני, מעבר לסוגי המוצרים הקבועים בסעיף 1 לחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ייעוץ, שיווק ומערכת סליקה פנסיוניים), התשס"ה-2005 (להלן - חוק הייעוץ), משר האוצר לממונה. הקביעה מה הוא מוצר פנסיוני הינה קביעה מקצועית, שנסמכת על מאפייניו של המוצר וההשפעה הפוטנציאלית שלו על החיסכון הפנסיוני של הלקוח. הקביעה שמוצר מסוים הוא מוצר פנסיוני מחייבת שמכירתו של המוצר או ביצוע שינוי בו ייעשו כחלק מהליך של שיווק או ייעוץ פנסיוני, ולכן משפיעה על החובות שחלים על בעלי הרישיון השונים. קביעה כזו עשויה להיות תכופה ומתאימה באופייה לקביעות מקצועיות הנתונות בידי הממונה.

לפסקה (2)

חוק הייעוץ קובע כי השר רשאי לקבוע את הנסיבות שיראו בהן ניגוד עניינים בין סוכן פנסיוני או יועץ פנסיוני ובין לקוח ונסיבות שבהן יימנע סוכן או יועץ כאמור, מביצוע כל פעולה שיש בה ניגוד עניינים, אף אם הסכים לכך הלקוח. נקודת המוצא היא כי לקוח אינו מסוגל לאמוד את ההשפעה של ניגוד עניינים, גם אם הוא ידוע, על כדאיות העסקה. מדידת ההשלכות של אותו ניגוד עניינים היא עניין מקצועי שמחייב הבנה בפרטי העסקה, המוצרים הפנסיוניים שכלולים בה, מאפייניהם, והשפעת ניגוד העניינים והעסקה כולה על כלל החיסכון הפנסיוני של הלקוח. הנסיבות שבגינן עלול להיווצר ניגוד עניינים כאמור הן תכופות ומגוונות והבחינה שלהן היא פרטנית. על כן מוצע להעביר את הסמכות הקבועה בסעיף לממונה.

לפסקה (3)

קביעת סוגי העברות כספים שניתן לבצע במערכת הסליקה הפנסיונית המרכזית היא קביעה מקצועית. קביעה זו מתבססת על היכרות עם כלל המוצרים הפנסיוניים ותכניות הביטוח הקיימים. הידע הנדרש לקביעה זו הוא ידע מקצועי שנתון בידי הממונה ועל כן מוצע להעביר לממונה את הסמכות בעניין זה. כך גם לגבי הקביעה מהי תכנית ביטוח. מדובר בהחלטה מקצועית שנסמכת על מאפייניה של התכנית, הכיסויים הביטוחיים הכלולים בה, וההשפעה הפוטנציאלית שלה על הכיסוי הביטוחי הכולל של הלקוח. הקביעה מהי תכנית ביטוח משמעותית עבור העברת מידע וביצוע פעולות באופן מלא בנוגע לחיסכון הפנסיוני של הלקוח. זו קביעה שבשל אופיה המקצועי מוצע להפקידה בידי הממונה.

לפסקה (4)

מערכת הסליקה הפנסיונית (להלן – המסלקה), כגוף מפוקח, מעבירה דיווחים לממונה מעת לעת לפי דרישתו. בנוסף, קיימת מעורבות גבוהה של הממונה בכל הנוגע להתנהלות השוטפת של המסלקה. יחד עם זאת, למסלקה מאפיינים ייחודיים אשר אינם רלוונטיים לשאר הגופים המפוקחים על ידי הממונה. לפיכך מוצע שהממונה יהיה רשאי לקבוע הקלות או לקבוע שינויים בתחולת ההוראות האמורות בהתאם לאופי הפעילות של המסלקה.