תזכיר חוק

א.  שם החוק המוצע

הצעת חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה) (תיקון מס'...), התשע"ו-2015.

 

ב.  מטרת החוק המוצע והצורך בו

הוראות פרק ד' לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה), התשמ"ט-1989 (להלן- החוק), והתקנות לפיו, נועדו לקדם את התחרות במשק הגפ"מ, במטרה לשפר את רמת השירות לצרכן הגז ולהוזיל את מחיר הגז לצרכן. החוק, בנוסחו כיום, מאפשר הטלת עיצומים כספיים על הפרת הוראות סעיפים 17א ו- 17 ב בלבד. במטרה לאפשר אכיפה יעילה של ההוראות לפי פרק ד' לחוק, מוצע להסמיך את מנהל מינהל הדלק והגז להטיל עיצום כספי על הפרת הוראות נוספות לפי פרק ד' לחוק, ולהוסיף לחוק הוראות עדכניות בנושא עיצומים כספיים והסמכת מפקחים, כל זאת כפי שיפורט להלן.

 

ג. עיקרי החוק המוצע

עד שנת 1989 נשלט משק הגפ"מ בידי 4 חברות גז גדולות. בשנת 1989 הופעלה רפורמה במשק הגפ"מ בישראל, במסגרתה בוטלה הבלעדיות של 4 חברות הגז הוותיקות ונקבע בפרק ד' לחוק כי כל אדם רשאי לעסוק במכירה או שיווק של גז, וכי צרכן גז רשאי לרכוש גז מכל ספק גז. החוק הביא לכניסה של חברות חדשות לשוק והוביל לתחרות במקטע שיווק הגפ"מ למגזר המסחרי והתעשייתי. עם זאת, נראה כי החוק לא השיג את מטרתו בנוגע למגזר הביתי, ורמת התחרות במקטע זה נשארה נמוכה במשך שנים רבות.

כדי לקדם את התחרות בשיווק גפ"מ למגזר הביתי, נחקק ביום 7.1.08 חוק משק הגז (קידום התחרות בגז לצריכה ביתית) (תיקוני חקיקה), התשס"ח-2008, במסגרתו, בין היתר, נוספו לחוק סעיפים 17א עד 18ז, והוחלף סעיף 19 לחוק.

סעיף 17א לחוק אוסר על ספק גז יוצא להתקשר עם צרכן אשר הודיע על החלפת ספק גז במשך שישה חודשים מיום מתן ההודעה, והוא נועד להגביל את יכולתם של ספקי גז לסכל אפשרות של חילופי ספק גז.

סעיף 17ב לחוק אוסר על ספק גז בפריסה ארצית לסרב סירוב בלתי סביר לתת שירות לצרכן דומה בתנאים דומים, והוא נועד לאסור על הפלייה בין צרכנים דומים.

סעיפים 17א ו- 17ב נקבעו כהוראות שעה. בהתאם לסעיף 17ג לחוק, שר התשתיות הלאומיות האנרגיה והמים (להלן – השר), בהתייעצות עם המנהל על ההגבלים העסקיים, רשאי להאריך את תוקפם של סעיפים אלה בתקופות נוספות כפי שנקבע בסעיף.

סעיף 17ד אוסר על ספק גז לקבוע בחוזה להספקת גז תנאים הפוגעים בתחרות.

סעיפים 18א עד 18ז קובעים כי ניתן להטיל עיצום כספי על ספק גז המפר את הוראות סעיפים 17א ו- 17ב, ואת המנגנון להטלת העיצומים.

סעיף 19 לחוק, שעניינו סמכות השר להתקין תקנות לביצוע החוק, הוחלף מסעיף כללי לסעיף המפרט עניינים שהשר רשאי, בין היתר, לקבוע בתקנות מכוח החוק, ובכללן הוראות בנוגע לחובת ספק גז למסור מידע כפי שייקבע בנוגע להספקת גז והוראות בנוגע לבחירת ספק הגז הראשון שיספק גז למערכת גז מרכזית.

בחודש ספטמבר 2011 פורסם דו"ח הוועדה לשינוי כלכלי חברתי ("ועדת טרכטנברג"). הדו"ח התייחס, בין היתר, לענף הגפ"מ, וצוין בו כי במקטע השיווק של גז לבישול קיימת ריכוזיות ענפית לא מועטה, כך שחברות השיווק הגדולות מחזיקות יחד בנתח שוק העולה על 90%, כי המגזר הביתי משלם מחיר כפול, פחות או יותר, ביחס למגזר המוסדי, וכי פערי המחירים אינם מוסברים על ידי פער בעלויות השיווק והאספקה של המקטעים השונים או של אמצעי האספקה השונים, ולכן אינם מוצדקים. בדו"ח צוין עוד כי אומדן העלות העודפת למשקי הבית בשל העדר התחרות בענף מוערך בסכום של כ- 150 מיליון ש"ח בשנה. המלצת הוועדה בעניין זה הייתה, בין היתר, להקים צוות ממשלתי שיציע רפורמה נוספת בענף להגברת התחרות.

בהחלטת ממשלה מס. 3990 מיום 18.12.11, בהמשך לדו"ח הוועדה לשינוי כלכלי חברתי, אימצה הממשלה את המלצת הוועדה, וקבעה, בין היתר, כי יש "להקים צוות בין-משרדי בראשות ראש מינהל הדלק ובהשתתפות נציגי משרד האוצר, התעשייה, המסחר והתעסוקה, המשפטים ורשות ההגבלים העסקיים, על מנת לגבש הסדרים להגברת התחרות בשיווק הגפ"מ".

בהתאם להחלטת הממשלה, הוקם בשנת 2012 צוות בין-משרדי, בראשות ראש מינהל הדלק, ובהשתתפות נציגי משרד האוצר, הכלכלה, המשפטים ורשות ההגבלים העסקיים. הצוות דן משלהי שנת 2012 עד אמצע שנת 2013 במספר רב של צעדים אפשריים לקידום התחרות בתחום שיווק הגפ"מ, והמליץ בדו"ח מסכם משלהי שנת 2013 על שורה של תיקוני חקיקה, ובין היתר, על הארכת הוראות השעה שבסעיפים 17א ו- 17ב לחוק, התקנת תקנות שיחייבו את ספקי הגז לפרסם את המחירים הממוצעים של הספקת הגז בכל רשות מקומית והתקנת תקנות שיעבירו את כוח הבחירה של ספק הגז הראשון במערכת גז מרכזית מהקבלן לדיירים.

בעקבות זאת, בשנת 2014 תוקן החוק (ר' חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה) (תיקון מס' 14), התשע"ד-2014). במסגרת התיקון, הוראות השעה שבסעיפים 17א ו- 17ב נקבעו לתקופות ארוכות יותר וניתנה סמכות לשר, בהתייעצות עם המנהל על ההגבלים העסקיים, להאריך את תוקפם של סעיפים אלה בתקופות נוספות. כמו כן, נוסף לחוק סעיף 19(א)(6), אשר קבע כי השר רשאי לקבוע הוראות בנוגע להליכי בחירת ספק גז שיספק גז לראשונה למערכת גז מרכזית.

בחודש פברואר 2015 התקין השר, מכוח סעיף 19(א)(5) לחוק, את תקנות הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה) (מסירת מידע בנוגע להספקת גז), התשע"ה-2015, המחייבות את ספקי הגז למסור בחשבון הגז את כתובות צרכני הגז הקשורים לאותה מערכת גז מרכזית ולפרסם את מחירי הספקת הגז הממוצעים בכל רשות מקומית. תקנות אלה נועדו להקל על צרכנים שקשורים למערכת גז המספקת גז לבתים נוספים, בבואם להחליף ספק גז, ולספק לצרכני הגז מידע על מחירי הגז והשירותים הכרוכים בהספקתו.

בנוסף, השר פנה לאחרונה לוועדת הכלכלה של הכנסת, בהסכמת שרת המשפטים, בבקשה לקבל את אישורה להתקנת תקנות מכוח סעיף 19(א)(6) לחוק, שיקבעו את הליכי בחירת ספק הגז הראשון שיספק גז למערכת גז מרכזית. בהתאם לתקנות המוצעות, בחירת ספק הגז שיספק גז לראשונה למערכת גז מרכזית חדשה תיעשה על ידי הצרכנים בהתאם לשיקוליהם, בשונה מהמקובל היום שהקבלן הוא שבוחר בעבור הצרכנים את ספק הגז הראשון.

החוק, בנוסחו כיום, מאפשר הטלת עיצום כספי על הפרת הוראות סעיפים 17א ו- 17ב לחוק בלבד. בהתאם לתיקון המוצע, ניתן יהיה להטיל עיצום כספי על הפרת הוראות נוספות של פרק ד' לחוק- קביעת תנאים הפוגעים בתחרות, בניגוד לסעיף 17ד לחוק, אי מסירת ידיעות ומסמכים, בניגוד לסעיף 17ה לחוק, וכן על הפרת הוראות שהותקנו לפי פרק ד' לחוק- תקנות הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה) (מכירת גז על ידי יצרני גז וספקי גז), התש"ע-2009, תקנות הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה) (מסירת מידע בנוגע להספקת גז), התשע"ה-2015 ותקנות לפי סעיף 19(א)(6) בנוגע לבחירת ספק הגז הראשון שיספק גז למערכת גז מרכזית.

מוצע לקבוע בחוק את ההפרות של הוראות החוק שניתן יהיה להטיל עיצום כספי על הפרתן ואת סכום העיצום שיוטל בגין הפרתן, ובתוספת החמישית לחוק את ההפרות של הוראות התקנות לפי החוק שניתן יהיה להטיל עצום כספי על הפרתן ואת סכום העיצום הכספי שיוטל בגין הפרתן.

מוצע להסמיך את השר, בהסכמת שר המשפטים ובאישור ועדת הכלכלה של הכנסת, לתקן בצו את התוספת החמישית לחוק, ובלבד שסכום העיצום הכספי שייקבע בתוספת החמישית בשל הפרה של הוראה מההוראות לפי החוק כלפי כל צרכן לא יעלה על 100,000 שקלים חדשים. 

כן מוצע להסמיך את השר, בהסכמת שר המשפטים ובאישור ועדת הכלכלה של הכנסת, לקבוע בתקנות מקרים, נסיבות ושיקולים שבשלהם יהיה ניתן להטיל עיצום כספי בסכום הנמוך מהקבוע בתוספת החמישית, בשיעורים שיקבע.

מוצע לקבוע כי הגורם שיהיה מוסמך להטיל את העיצומים הכספיים הוא מנהל מינהל הדלק והגז.

בנוסף, מוצע להוסיף לחוק הוראות בנוגע להודעת המנהל על הכוונה להטיל עיצום כספי, מתן זכות טיעון למפר שנמסרה לו הודעה כאמור, החלטת המנהל, פרסום הטלת עיצום כספי ושמירת אחריות פלילית.

כן מוצע להוסיף לחוק הוראות עדכניות בנוגע להסמכת מפקחים לשם פיקוח על ביצוע ההוראות לפי פרק ד' לחוק וסמכויותיהם.

 

ד.  השפעת החוק המוצע על החוק הקיים

יתוקנו סעיפים 14 ו- 18ב לחוק. יוחלפו סעיפים 17ה ו- 18א לחוק. יתווספו סעיפים 18א1 עד 18א3, 18ב1, 18ח עד 18יא, ותיווסף תוספת חמישית לחוק.

 

ה.  השפעת החוק המוצע על תקציב המדינה, על תקנים במשרדי הממשלה ועל ההיבט המינהלי

התיקון המוצע יאפשר הטלת עיצומים כספיים נוספים שייגבו לאוצר המדינה.

 

ו.  נוסח החוק המוצע:

להלן נוסח החוק המוצע:

הצעת חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה) (תיקון מס'...), התשע"ה-2015

 

 

 

 

דברי הסבר

 

 לסעיף 1

הגורם המוסמך על פי החוק, בנוסחו כיום, להטיל עיצומים כספיים על הפרת הוראות החוק הוא מנהל ענייני בטיחות הגז. מכיוון שגורם זה אחראי על תחום בטיחות הגפ"מ, מוצע לקבוע כי מנהל מינהל הדלק והגז, המופקד על משק הגפ"מ בכללותו, יוסמך להטיל עיצומים כספיים כאמור, במקום מנהל ענייני בטיחות הגז.

 

לסעיף 2

סעיף 17ה לחוק, בנוסחו כיום, קובע כי לשם פיקוח על ביצוע הוראות סעיפים 17א ו-17ב, רשאי המנהל או עובד המדינה שהוא הסמיך לכך, לדרוש מספק גז, לרבות לאחר תקופת תוקפם של הסעיפים האמורים, למסור לו כל ידיעה ומסמך הנוגעים לעניין. מוצע להחליף סעיף זה בסעיפים מהחקיקה העדכנית העוסקים בהסמכת מפקחים, אשר יקבעו את התנאים להסמכת מפקחים, חובת הזדהות של המפקחים וסמכויותיהם.

וזה נוסחו של סעיף 17ה שמוצע להחליפו:

"לשם פיקוח על ביצוע הוראות סעיפים 17א ו- 17ב, רשאי המנהל או עובד המדינה שהוא הסמיך לכך, לדרוש מספק גז, לרבות לאחר תקופת תוקפם של הסעיפים האמורים, למסור לו כל ידיעה ומסמך הנוגעים לעניין, לרבות דינים וחשבונות, פנקסים, תעודות ופלט כמשמעותו בחוק המחשבים, התשנ"ה-1995".

 

לסעיפים 3 ו- 8

סעיף 18א לחוק בנוסחו כיום קובע כי המנהל רשאי להטיל עיצום כספי על הפרת הוראות סעיפים 17א(א) ו- 17ב(א). בסעיף זה מוצע לקבוע כי המנהל רשאי להטיל עיצום כספי גם על הפרת הוראות נוספות בחוק ולפיו. מוצע לקבוע כי המנהל רשאי להטיל עיצום כספי בסכום של 25,000 ש"ח על קביעת תנאים בחוזה שיש בהם כדי להכביד על יכולתו של צרכן גז ביתי להחליף ספק גז בניגוד להוראות סעיף 17ד, ועיצום כספי בסכום של 10,000 ש"ח על אי מסירת מסמך בניגוד להוראת סעיף 17ה לחוק. בנוסף, מוצע לקבוע כי המנהל רשאי להטיל עיצומים כספיים על הפרת הוראה מההוראות שהותקנו לפי חוק זה, המפורטות בטור א' בטבלה שבתוספת החמישית, בסכום הנקוב בטור ב' לצד כל הוראה. בתוספת החמישית מוצע לפרט הוראות פרטניות מהתקנות הבאות שהותקנו לפי סעיף 19 לחוק: תקנות הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה) (מכירת גז על ידי בתי זיקוק וספקי גז), התש"ע-2009, המסדירות את אופן חלוקת הגפ"מ שמיוצר על ידי בתי הזיקוק בין ספקי הגז בחודשי מחסור, תקנות הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה) (מסירת מידע בנוגע להספקת גז), התשע"ה-2015, המחייבות את ספקי הגז למסור בחשבון הגז מידע בנוגע לכתובות של צרכנים שמיתקן הגז שלהם מחובר לאותה מערכת גז מרכזית ולמסור מידע בנוגע למחירים הממוצעים של שירותי הספקת גז בכל רשות מקומית, ותקנות בקשר לבחירת ספק גז שיספק גז לראשונה למערכת גז מרכזית.

וזה נוסחו של סעיף 18א שמוצע להחליפו:

"18א. היה למנהל יסוד סביר להניח כי ספק גז יוצא, ספק גז שהוא בעל זיקה אליו, או מי מטעמם, עשה אחד מהמפורטים להלן, רשאי הוא להטיל עליו עיצום כספי, בשל הפרה כלפי כל צרכן גז, בסכום של 25,000 שקלים חדשים:

(1)             התקשר עם צרכן גז או הציע לו הטבות, בניגוד להוראות סעיף 17א(א);

(2)             סירב סירוב בלתי סביר לתת לצרכן גז שירות הספקת גז, בניגוד להוראות לפי סעיף 17ב(א), ששר התשתיות הלאומיות ושר המשפטים, באישור ועדת הכלכלה של הכנסת, קבעו שניתן להטיל עיצום כספי לפי סעיף זה בשל הפרתן; קביעה כאמור, לרבות שינויה, תיעשה בתוספת החמישית."

 

לסעיפים 4 עד 7

מוצע להוסיף לחוק הוראות הקיימות בחקיקה העדכנית בתחום העיצומים הכספיים, בקשר להודעה על הכוונה להטיל עיצום כספי, מתן זכות טיעון, החלטת המנהל ודרישת תשלום, סכום נוסף בשל הפרה נמשכת, סמכות לקבוע בתקנות מקרים מסיבות ושיקולים שבשלהם ניתן להטיל עיצום כספי בסכומים מופחתים, איסור להטיל יותר מעיצום כספי אחד על מעשה אחד המהווה הפרה לפי חוק זה ולפי חוק אחר, חובת פרסום בפומבי של הטלת העיצום ושמירת אחריות פלילית.

בנוסף, מוצע להסמיך את השר, בהסכמת שר המשפטים, לתקן את התוספת החמישית לחוק, ובלבד שסכום העיצום הכספי שייקבע בתוספת בשל הפרה של הוראה מההוראות לפי חוק זה כלפי צרכן אחד לא יעלה על 100,000 ש"ח. בהתאם לסעיף 19(ב) לחוק צו כאמור טעון אישור של ועדת הכלכלה של הכנסת.