תזכיר  חוק לתיקון פקודת בריאות העם, 1940, (אישור הקמה למרפאה), התשע"ד-2014

 

א.  שם החוק המוצע

חוק לתיקון פקודת בריאות העם, 1940, (אישור הקמה למרפאה), התשע"ד-2014

 

תזכיר חוק זה מופץ בשנית לאחר שכבר הופץ בשנת התשע"א-2010 אולם לא הובא אז לאישור הממשלה.

ב.  מטרת החוק המוצע והצורך בו

מטרת החוק המוצע היא לתקן את פקודת בריאות העם כך שמשרד הבריאות יוכל לשקול שיקולי מדיניות מתאימים בטרם מתן אישור להקמת מרפאות כירורגיות חדשות, או הרחבת מרפאות קיימות, בדומה למצב הקיים כיום בחוק לגבי בתי חולים ומיטות אשפוז.

 

מדיניות ממשלת ישראל לדורותיה היא לבנות את מערכת הבריאות בישראל על בסיס מערכת ציבורית – וגם כזו השומרת על רוח חוק ביטוח בריאות ממלכתי, מאז חקיקתו. בנוסף, הגורמים המקצועיים בניהול ועיצוב מדיניות בריאות מעודדים את קובעי המדיניות לקבוע כי תשתיות המערכת יהיו תחת פיקוח, ויוקמו על בסיס הצורך של האוכלוסייה בישראל, ולא להותיר לשוק החופשי לפתח את התשתיות על בסיס של היצע וביקוש. זאת, הואיל וכלל בסיסי בכלכלת בריאות הוא, שבשונה מכללי השוק הרגילים - בנושאי הבריאות ההיצע יוצר ביקוש והגדלת שימושים ולא ההיפך. כתוצאה מכך, עובדה ידועה היא לכל מומחה במדיניות מערכת בריאות וכלכלת בריאות שחוסר פיקוח על היקף התשתיות השונות מביא ליצירת תשתיות מקבילות ועודפות, ולבזבוז של משאבי הציבור.

 

בכל מערכת בריאות יש פערי אינפורמציה וידע משמעותיים בין נותני השירותים לבין המטופלים המקבלים את השירות. פער ידע קיים גם במערכת הפרטית וגם בזו הציבורית והוא גורם לכך שהמטופל אינו יודע בדיוק מה השירות שהוא זקוק לו כדי לשפר את מצבו הבריאותי, ואינו מסוגל להעריך נכונה את התועלת לבריאותו הצפויה לו מהשירות שמציעים לו, או את עלותו האמיתית של השירות. אינטרס הרווח, שהוא האינטרס הדומיננטי במערכת הרפואה הפרטית, תורם לכך שספק השירותים הפרטי מגדיל באופן מלאכותי את המחיר שהוא מבקש, ואת היקף השירותים, שאינם נחוצים, שהוא מציע - ובכך גורם לעליה גדולה בהוצאה הלאומית לבריאות לכל רוחב המערכת - שאיננה מחויבת המציאות והיא מזיקה.

 

הגדלת היצע במסגרת מוסדות הרפואה הפרטיים המציעים לציבור שירותים המתחרים בשירותי הרפואה הציבורית (בפרט בתחום הכירורגיה) - מביא באופן ישיר להגדלת ההוצאה הלאומית לבריאות. חלקה של ההוצאה הפרטית לבריאות מסך כל ההוצאה הלאומית לבריאות - הולך ועולה, על חשבון ההוצאה הציבורית לבריאות.

 

כיום יש בישראל 18 מרפאות כירורגיות רשומות ובהן 31 חדרי ניתוח. בבחינת חמש השנים משנת 2005 עד 2010 (כולל) עולה כי בשנים אלה נוספו 10 חדרי ניתוח ל"שוק", שזהו קצב גידול כמעט כפול מאשר בעשור שקדם לו. מאז 2010 הוגשו על ידי גורמים שונים כ-20 בקשות לפתיחת חדרי ניתוח נוספים במרפאות כירורגיות קיימות ולהקמת מרפאות חדשות, ובהן כ-30 חדרי ניתוח חדשים. מתוכן אושרו עד כה שלוש בקשות, אשר שתיים מהן הן מרפאות לכירורגיה "קטנה", והשלישית מרפאה במגזר הערבי, אך על אף שאושרה הקמתה היא טרם הוקמה, עד כה.

 

למעשה, מרפאה כירורגית היא התשתית הרפואית המשמעותית היחידה שאין כיום לקובעי המדיניות יכולת להגבילה ע"פ הצרכים. לפיכך, עולה צורך להכניס את פתיחת המרפאות הכירורגיות למסגרת המאפשרת שיקול דעת, בדומה למגבלה הקיימת כיום על בתי חולים, מחלקות וחדרי ניתוח בבתי חולים, יחידות מקצועיות ומכשירים רפואיים.

 

תיקון מוצע זה לחוק הינו בהתאם ובהמשך להחלטת הממשלה מס. 2917 של הממשלה, מיום 27/2/2011, בעניין חיזוק מערכת הבריאות הציבורית והרחבת מערך האשפוז הציבורי, ובהמשך לדיון בנושא זה במסגרת הועדה המייעצת לחיזוק מערכת הבריאות הציבורית.

 

בהמשך לתיקון זה לפקודה יבוצע תיקון מתאים גם בתקנות בריאות העם (רישום בתי חולים), התשכ"ו-1966, ובתקנות בריאות העם (רישום מרפאות) התשמ"ז-1971.

ג.  עיקרי הוראות החוק המוצע

עיקר 1 - סעיפים 1(א) ו-(ב) ו- 2(א) ו-(ב)

הצעת החוק מתקנת את סעיפים 24א ו 24ב לפקודת בריאות העם, כך שבכל מקום בו הפקודה מתייחסת לצורך בקבלת אישור להקמת בית חולים או לסגירת בית חולים - אותן מגבלות החלות על כך יחולו גם ביחס למרפאות בהן מבוצעות פעולות כירורגיות.

 

 

עיקר 2 - סעיפים 1(ג),  2(ג) ו-3

הפקודה מתייחסת כיום ל"הוצאה הציבורית לבריאות", בעוד שהתייחסות כוללנית ראויה למערכת הבריאות המשרתת את הציבור בישראל ולהוצאות הכרוכות בכך צריכה להתייחס להוצאה הלאומית לבריאות: הן הוצאה ציבורית מובהקת, הן הוצאה פרטית, והן מגוון השילובים האפשריים, כגון שר"פ במערכת סמי-ציבורית, או מימון קופות חולים ("טופס 17") בבית חולים בבעלות פרטית וכיו"ב.

 

לפיכך, הצעת החוק מחליפה את המונח "הוצאה ציבורית לבריאות" ב"הוצאה לאומית לבריאות" במקומות בהם מונח זה מופיע בפקודה בהקשר של פיקוח על מספר המיטות, היחידות, המכשירים המיוחדים והשירותים הכירורגיים המוצעים לציבור.

 

עיקר 3 - סעיף 1 (ד)

סעיף 24א(2) לפקודת בריאות העם מונה את עיקר השיקולים בגינן רשאי המנהל להגביל הקמה של מיטות אשפוז חדשות.

 

הוספת הגבלה דומה על הקמת מרפאות כירורגיות חדשות וחדרי ניתוח חדשים במרפאות קיימות, מחייבת הוספת שיקול שהוא רלוונטי למרפאות, מאחר והקריטריון של שיעור המיטות לנפש (שבסעיף (2)(ב)) אינו מתאים למרפאות. הצעת החוק קובעת כי אחד הקריטריונים שרשאי המנהל לשקול לעניין הצורך במרפאות כירורגיות נוספות הוא זמן ההמתנה לשירות אותו מבקשת המרפאה להציע, וסבירותו. מקום בו זמן ההמתנה לשירות רפואי מסוים הינו בלתי סביר, הדבר מעיד על ביקוש לשירות זה העולה במידה רבה על ההיצע המתאפשר – ובמקרה זה יש מקום לאשר הקמת מרפאה חדשה או חדרי ניתוח נוספים במרפאה קיימת, שתציע את השירות.

ד.  השפעת החוק המוצע על תקציב המדינה, תקנים במשרדי הממשלה וההיבט המנהלי:

אין השפעה ישירה על תקציב המדינה (הוצאות ותקנים). ההצעה תסייע בהגברת השליטה על השימושים בתקציב מערכת הבריאות וניתוב ההוצאה הלאומית, הפרטית והציבורית, בתחום הבריאות.

ה.  הערה: תגובות לתזכיר משנת 2010

כאמור, הצעת החוק הופצה לראשונה כתזכיר ביום 23 למאי 2011, ולא התקבלו לגביה הערות ממשרדי הממשלה. תגובות לתזכיר הוגשו על ידי אחת מקופות החולים (מבין ארבע) ועל ידי הסתדרות רופאי השיניים.

ו. להלן נוסח החוק המוצע:

 

תזכיר חוק לתיקון פקודת בריאות העם, 1940, (אישור הקמה למרפאה), התשע"ד-2014

דברי הסבר

מדיניות ממשלת ישראל לדורותיה היא לבנות את מערכת הבריאות בישראל על בסיס מערכת ציבורית – וגם כזו השומרת על רוח חוק ביטוח בריאות ממלכתי, מאז חקיקתו. בנוסף, הגורמים המקצועיים בניהול ועיצוב מדיניות בריאות מעודדים את קובעי המדיניות לקבוע כי תשתיות המערכת יהיו תחת פיקוח, ויוקמו על בסיס הצורך של האוכלוסייה בישראל, ולא להותיר לשוק החופשי לפתח את התשתיות על בסיס של היצע וביקוש. זאת, הואיל וכלל בסיסי בכלכלת בריאות הוא, שבשונה מכללי השוק הרגילים - בנושאי הבריאות ההיצע יוצר ביקוש והגדלת שימושים ולא ההיפך. כתוצאה מכך, עובדה ידועה היא לכל מומחה במדיניות מערכת בריאות וכלכלת בריאות שחוסר פיקוח על היקף התשתיות השונות מביא ליצירת תשתיות מקבילות ועודפות, ולבזבוז של משאבי הציבור.

 

בכל מערכת בריאות יש פערי אינפורמציה וידע משמעותיים בין נותני השירותים לבין המטופלים המקבלים את השירות. פער ידע קיים גם במערכת הפרטית וגם בזו הציבורית והוא גורם לכך שהמטופל אינו יודע בדיוק מה השירות שהוא זקוק לו כדי לשפר את מצבו הבריאותי, ואינו מסוגל להעריך נכונה את התועלת לבריאותו הצפויה לו מהשירות שמציעים לו, או את עלותו האמיתית של השירות. אינטרס הרווח, שהוא האינטרס הדומיננטי במערכת הרפואה הפרטית, תורם לכך שספק השירותים הפרטי מגדיל באופן מלאכותי את המחיר שהוא מבקש, ואת היקף השירותים, שאינם נחוצים, שהוא מציע - ובכך גורם לעליה גדולה בהוצאה הלאומית לבריאות לכל רוחב המערכת - שאיננה מחויבת המציאות והיא מזיקה.

 

הגדלת היצע במסגרת מוסדות הרפואה הפרטיים המציעים לציבור שירותים המתחרים בשירותי הרפואה הציבורית (בפרט בתחום הכירורגיה) - מביא באופן ישיר להגדלת ההוצאה הלאומית לבריאות. חלקה של ההוצאה הפרטית לבריאות מסך כל ההוצאה הלאומית לבריאות - הולך ועולה, על חשבון ההוצאה הציבורית לבריאות.

 

כיום יש בישראל 18 מרפאות כירורגיות רשומות, ובהן 31 חדרי ניתוח. בבחינת חמש השנים משנת 2005 עד 2010 (כולל) עולה כי בשנים אלה נוספו 10 חדרי ניתוח ל"שוק", שזהו קצב גידול כמעט כפול מאשר בעשור שקדם לו. מאז 2010 הוגשו על ידי גורמים שונים כ-20 בקשות לפתיחת חדרי ניתוח נוספים במרפאות כירורגיות קיימות ולהקמת מרפאות חדשות, ובהן כ-30 חדרי ניתוח חדשים. מתוכן אושרו עד כה שלוש בקשות, אשר שתיים מהן הן מרפאות לכירורגיה "קטנה", והשלישית מרפאה במגזר הערבי, אך על אף שאושרה הקמתה היא טרם הוקמה, עד כה.

 

למעשה, מרפאה כירורגית היא התשתית הרפואית המשמעותית היחידה שאין כיום לקובעי המדיניות יכולת להגבילה ע"פ הצרכים. לפיכך, עולה צורך להכניס את פתיחת המרפאות הכירורגיות למסגרת המאפשרת שיקול דעת, בדומה למגבלה הקיימת כיום על בתי חולים, מחלקות וחדרי ניתוח בבתי חולים, יחידות מקצועיות ומכשירים רפואיים.

 

תיקון מוצע זה לחוק הינו בהתאם ובהמשך להחלטת הממשלה מס. 2917 של הממשלה, מיום 27/2/2011, בעניין חיזוק מערכת הבריאות הציבורית והרחבת מערך האשפוז הציבורי, ובהמשך לדיון בנושא זה במסגרת הועדה המייעצת לחיזוק מערכת הבריאות הציבורית.

 

סעיפים 1(א)-(ב) ו- 2(א)-(ב)

הצעת החוק מתקנת את סעיפים 24א ו 24ב לפקודת בריאות העם, כך שבכל מקום בו הפקודה מתייחסת לצורך בקבלת אישור להקמת בית חולים או לסגירת בית חולים - אותן מגבלות החלות על כך יחולו גם ביחס למרפאות בהן מבוצעות פעולות כירורגיות.

 

סעיפים 1(ג), 2(ג) ו-3

הפקודה מתייחסת כיום ל"הוצאה הציבורית לבריאות", בעוד שהתייחסות כוללנית ראויה למערכת הבריאות המשרתת את הציבור בישראל ולהוצאות הכרוכות בכך צריכה להתייחס להוצאה הלאומית לבריאות: הן הוצאה ציבורית מובהקת, הן הוצאה פרטית, והן מגוון השילובים האפשריים (כגון שר"פ במערכת ציבורית או מימון קופות חולים ("טופס 17") במערכת הפרטית). לפיכך, הצעת החוק מחליפה את המונח "הוצאה ציבורית לבריאות" ב"הוצאה לאומית לבריאות" במקומות בהם מונח זה מופיע בפקודה בהקשר של פיקוח על מספר המיטות, היחידות, המכשירים המיוחדים והשירותים הכירורגיים המוצעים לציבור.

 

סעיף 1(ד)

סעיף 24א(2) לפקודת בריאות העם מונה את עיקר השיקולים בגינן רשאי המנהל להגביל הקמה של מיטות אשפוז חדשות. הוספת הגבלה דומה על הקמת מרפאות כירורגיות חדשות וחדרי ניתוח חדשים במרפאות קיימות, מחייבת הוספת שיקול שהוא רלוונטי למרפאות, מאחר והקריטריון של שיעור המיטות לנפש (שבסעיף (2)(ב)) אינו מתאים למרפאות. הצעת החוק קובעת כי אחד הקריטריונים שרשאי המנהל לשקול לעניין הצורך במרפאות כירורגיות נוספות הוא זמן ההמתנה לשירות אותו מבקשת המרפאה להציע, וסבירותו. מקום בו זמן ההמתנה לשירות רפואי מסוים הינו בלתי סביר, הדבר מעיד על ביקוש לשירות זה העולה במידה רבה על ההיצע המתאפשר – ובמקרה זה יש מקום לאשר הקמת מרפאה חדשה או חדרי ניתוח נוספים במרפאה קיימת, שתציע את השירות.

 

 

*****