תזכיר חוק

א.  שם החוק המוצע

חוק הסיוע המשפטי (תיקון מס' 12) (סיוע משפטי לחושפי מעשי שחיתות, עבירות, פגיעה בטוהר המידות או במינהל התקין במקום עבודתם), התשע"ד- 2013.  

ב.  מטרת החוק המוצע והצורך בו

תיקון החוק המוצע הינו תוצר של מהלך משותף של משרד מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור ושל משרד המשפטים. במסגרת התיקון מוצע לקבוע כי יוענק סיוע משפטי ללא מבחן זכאות כלכלית בהליכים שנוקט עובד, הן במגזר הציבורי והן במגזר הפרטי, שעניינם פגיעה או גרימה לפגיעה בתנאי עבודתו בשל כך שחשף מעשה שחיתות או התנהלות בלתי תקינה במקום העבודה. מוצע כי הסיוע המשפטי יינתן בקשר עם הליכים שנוקט העובד כנגד המעביד בנסיבות האמורות.

תכליתו של התיקון לתרום לשמירת טוהר המידות וההתנהלות התקינה במקומות עבודה, ציבוריים ופרטיים כאחד, לעודד עובדים לחשוף התנהלות בלתי תקינה במקומות עבודה, ככל שהם נתקלים בהתנהלות שכזו, וזאת באמצעות מתן סיוע משפטי לעובדים אשר המעסיק פגע בתנאי עבודתם ונזקקים לסיוע משפטי בהליכים משפטיים על מנת להתמודד עם הפגיעה כאמור.

נציין כי המחוקק הישראלי מצא לנכון להגן על אותם עובדים באמצעות מתן סמכויות רחבות לבית הדין לעבודה במסגרת חוק הגנה על עובדים (חשיפת עבירות ופגיעה בטוהר המידות או במינהל התקין), התשנ"ז-1997, ולמבקר המדינה בתפקידו כנציב תלונות הציבור (להלן – הנציב) בחוק מבקר המדינה, התשי"ח – 1958 [נוסח משולב].  במסגרת החקיקה האמורה הוסמכו בתי הדין לעבודה לפסוק פיצויים ולהוציא צווים למניעת ניתוק יחסי העבודה או למניעת פגיעות אחרות בזכויות העובדים שחשפו התנהלות בלתי תקינה, והנציב הוסמך ליתן כל צו שיראה לנכון וצודק כדי להגן על זכויות העובד.

על אף היקף ההגנה המשפטית הניתנת לעובדים במסגרת החקיקה הקיימת כמפורט לעיל, חושפי מעשי שחיתות, עבירות ופגיעה בטוהר המידות או במינהל התקין במקום עבודתם (להלן- "חושפי שחיתויות" וגם "חושפי התנהלות בלתי תקינה") נקלעים במקרים רבים לסכסוך עבודה עם המעסיק, עקב החשיפה ו/או הגשת התלונה נגדם. חשש מתוצאה זו, עלול להרתיע עובד מליזום חשיפה של התנהלות בלתי תקינה. לא זו אף זו, הקושי המתואר לעיל מתעצם נוכח פערי הכוחות הטבועים בבסיס יחסי עובד ומעביד. לא אחת מדובר בתלונות נגד גורמים בעלי כח השפעה רב במקום העבודה בפרט ובמשק בכלל, כך שלעיתים קידום האינטרס הציבורי שבהגשת התלונה ו/או חשיפת ההתנהלות הבלתי תקינה  מצריך מצד העובד נטילת סיכון של ממש במישור המקצועי-אישי.

כמו כן, בעוד רבים מחושפי השחיתות ניצבים אל מול מעביד הזוכה לייצוג משפטי, פעמים רבות ידו של המתלונן אינה משגת לממן שירותי עריכת דין כלל או כאלה הדרושים להתמודדות מול הייצוג המשפטי של המעביד. בנסיבות אלו, לא אחת עומד העובד אשר חשף התנהלות בלתי תקינה במקום עבודתו אל מול מספר עורכי דין כאשר הוא עצמו אינו נהנה מייצוג משפטי כלשהו.

היעדר הייצוג כאמור עלול לפגום בתמריץ של העובדים לנקוט יוזמה להגשת תלונה ו/או חשיפת שחיתות בה הם נתקלים במקום עבודתם. היות שהגשת תלונות או חשיפת שחיתות מקדמות בראש ובראשונה תועלת ציבורית לכלל, מוצע לסייע לקידום אינטרס זה, וזאת באמצעות צמצום המחיר הכבד שאותו עלול  חושף השחיתות לשלם, לרבות בדרך של נטילת סיכון ממשי לפגיעה במקום עבודתו.

מתן סיוע משפטי לחושפי שחיתויות עשוי לצמצם את הרתיעה של העובד מפני חשיפת שחיתות ולעודד אותו לחשוף התנהלות בלתי תקינה אליה הוא נחשף במקום עבודתו, תוך שניתן מענה לחוסר השוויון האינהרנטי המתואר לעיל בעניין הייצוג המשפטי, בין העובד חושף השחיתות לבין המעביד.

יצוין כי במסגרת הליך ביקורת על ישראל שקיימה בשנים האחרונות קבוצת העבודה למאבק בשוחד בעסקאות בינלאומיות (OECD Working Group on Bribery in International Transactions) –האמונה על יישום אמנת הארגון בנושא מאבק בשוחד עובדי ציבור זרים (OECD Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions) שישראל הינה צד לה– קבעה קבוצת העבודה כי ההגנה על חושפי שחיתויות במגזר הפרטי בישראל אינה מספקת, ועל כן המליצה הקבוצה למדינת ישראל לפעול לחזקה.

לסיכום, כחלק מהמדיניות של  מדינת ישראל אשר חרתה על דגלה כערך עליון את המאבק בשוחד ובשחיתות הן במישור הפנימי והן במישור הבינלאומי, מוצע כעת להעניק סיוע משפטי כאמור ללא מבחן כלכלי לחושפי שחיתויות או למי שחשף התנהלות בלתי תקינה הן במגזר הציבורי והן במקומות תעסוקה במגזר הפרטי.

ג.    עיקרי החוק המוצע ודברי הסבר

חושפי מעשי שחיתות או מי שחשף עבירות או פגיעה בטוהר המידות או במינהל התקין במקום העבודה זכאים לקבלת הגנה כאשר נפגעו תנאי עבודתם בשל חשיפת שחיתות או התנהלות בלתי תקינה כאמור, זאת מתוקף מספר חוקים, כדלקמן:

(1) סעיפים 45א- 45ו לחוק מבקר המדינה, התשי"ח- 1958 [נוסח משולב] (להלן – חוק מבקר המדינה)- סעיף 45א לחוק זה מסמיך את הנציב לברר תלונה של עובד בגוף כאמור בסעיף 36(1) או (2) לחוק (להלן – גוף מבוקר), (למעט תלונה של שוטר, סוהר או חייל) על מעשה הפוגע בו, שביצע מי שממונה עליו במקום עבודה שהינו גוף מבוקר, בתגובה לכך שהוא הודיע בתום לב על מעשי שחיתות שבוצעו בגוף שבו הוא עובד. מכוח סעיף 45ג לחוק זה, מוסמך הנציב להעניק הגנה לעובד שהממונים עליו מתנכלים לו או מבקשים לפטרו בעקבות חשיפת מעשי שחיתות, באמצעות מתן צו זמני או קבוע, שתוכנו והיקפו נתון לשיקול דעת הנציב. מטרת הצו היא למנוע פגיעה בזכויותיו של חושף השחיתות ובמעמדו כעובד. ההליך לפני הנציב בתלונות אלה הוא הליך מעין שיפוטי הכרוך בתשאול הגורמים המעורבים, המצאת מסמכים ומתן אפשרות לכל אחד מהצדדים להגיב על טענות הצד שכנגד,  והסעדים הניתנים בו דומים באופיים לאלה אותם מוסמך להעניק בית הדין לעבודה.

(2) חוק הגנה על עובדים (חשיפת עבירות ופגיעה בטוהר המידות או במינהל התקין), התשנ"ז- 1997 (להלן – חוק ההגנה על עובדים) - לחוק זה תחולה רחבה יותר הן מבחינת הגופים עליהם הוא חל והן מבחינת אופי התלונה שבשלה העובד מצא את עצמו חשוף להתנכלות מצד המעביד, כפי שיפורט להלן. ראשית- החוק חל לא רק על גופים מבוקרים (עליהם חל חוק מבקר המדינה) אלא גם על גופים פרטיים: קרי תחולתו היא על כלל המעסיקים בישראל; שנית- החוק אינו עוסק רק בתלונות עובד על מעשי שחיתות שבוצעו בגוף מבוקר שבו הוא עובד (ראה חוק מבקר המדינה) אלא על תלונות המוגשות כנגד המעביד בכללותן, לרבות הפרת חיקוק במקום העבודה, או הפרת חיקוק בקשר לעבודת העובד או בקשר לעסקו או לפעילותו של המעביד (ראה סעיף 4(2) לחוק זה). החוק מגן על עובדים במצבים האמורים, בדרך של הקניית סמכות מיוחדת לבית הדין לעבודה, לפסוק פיצויים או לתת צו מניעה או אף צו עשה כנגד פגיעה בתנאי עבודה או פיטורין.

 

על פי המתווה המוצע, יינתן סיוע משפטי בשני המסלולים המפורטים לעיל, קרי-  ייצוג בהליך לפי חוק הגנה על עובדים (חשיפת עבירות ופגיעה בטוהר המידות או במינהל התקין), התשנ"ז- 1997, וכן ייצוג בהליך לפי סעיפים 45א- 45ו לחוק מבקר המדינה [נוסח משולב], התשי"ח-  1958 ;

נציין כי ביחס לעובדים המועסקים בגופים המבוקרים מדובר בסמכות מקבילה המסורה למבקר המדינה ולבית הדין לעבודה מכוח שני החוקים האמורים, ולפיכך הבחירה באיזה מסלול לנקוט נתונה בידי חושף השחיתות.

יצוין שככל שישנם הליכים אחרים שבסמכות בית הדין לעבודה אשר נלווים או נובעים מהעילות המנויות בחוק מבקר המדינה ובחוק הגנה על עובדים, יינתן סיוע משפטי אף ביחס אליהם, ובלבד שהפגיעה בזכויות העובד לפי אותם חוקי עבודה או הליכים אחרים נובעת מהתלונה שהגיש העובד כנגד המעסיק אודות התנהלות בלתי תקינה או חשיפת שחיתות.  מוצע להעניק סיוע משפטי בהליכים נלווים כאמור מכיוון שיתכן כי זכויות סוציאליות שונות של עובד במקום העבודה ייפגעו כתוצאה מכך שהגיש תלונה אודות התנהלות בלתי תקינה או שחשף שחיתות, ויקומו לו עילות תביעה נוספות ונלוות. כך למשל, לעובדת שפוטרה בהיותה בהריון בשל תלונה שהגישה אודות התנהלות בלתי תקינה של המעסיק עשויה להיות עילת תביעה הן מכוח חוק הגנה על עובדים והן מכוח חוק עבודת נשים, תשי"ד- 1954, האוסר פיטורי אישה בהריון ללא קבלת היתר מיוחד ממשרד הכלכלה, ובהתאם לכך עשויים לעמוד לרשותה מספר סעדים על פי החוקים השונים.  לפיכך, במקרים כאמור, יוענק הסיוע המשפטי לא רק ביחס לעילות המנויות בחוק מבקר המדינה ובחוק הגנה על עובדים, אלא גם ביחס לעילות התביעה הנלוות, ככל שהן נובעות מהגשת התלונה אודות התנהלות בלתי תקינה או חשיפת שחיתות.

כמו כן, כחלק בלתי נפרד מהגנה זו, יינתן סיוע משפטי, הנובע מן החוקים המפורטים לעיל, גם בהליך של שימוע המתקיים בפני המעסיק בקשר עם כוונה לפטר את חושף השחיתות או להרע באופן מוחשי את תנאי עבודתו. כידוע, מטרתו העיקרית של שימוע היא לאפשר לעובד להזים את טענות המעסיק כלפיו ולנסות לשכנע את מעסיקו לשנות את החלטתו המתגבשת. לאפשרות להזים את טענות המעסיק ולתוצאות השימוע יש השלכות משמעותיות ביחס לעתידו של העובד. מכאן החשיבות הרבה במתן סיוע משפטי לעובד, אשר יכלול, בין היתר, את ייצוג העובד בהליך של שימוע.

לפי סעיף  2 לחוק הסיוע המשפטי, התשל"ב-1972 (להלן – חוק הסיוע המשפטי), האגף לסיוע משפטי במשרד המשפטים מספק שירות משפטי, לרבות ההוצאות הכרוכות בו, בעניינים ובהיקף שנקבעו בתקנות הסיוע המשפטי, התשל"ג – 1973 (להלן- תקנות הסיוע המשפטי) ובתוספת השנייה לחוק הסיוע המשפטי למי שידו אינה משגת לשאת בתשלום לצורך ניהול ההליך באותו עניין.

במתווה החוק הקיים ניתן סיוע משפטי לחושפי מעשי שחיתות וחושפי התנהלות בלתי תקינה, בהתאם למבחני סף שעליהם נמנים מבחן משפטי (סיכוי משפטי בהליך), מבחן ענייני (לפי רשימת התחומים שנקבעו בתקנות ובתוספת לחוק) ומבחן כלכלי (הכנסה ורכוש). לפי מבחנים אלו, כבר היום ניתן סיוע משפטי לחושפי מעשי שחיתות וחושפי התנהלות בלתי תקינה בבית הדין לעבודה (ראה תקנה 5(4) לתקנות הסיוע המשפטי), ובלבד שמבקש השירות זכאי לסיוע על פי דין. כעת, מוצע להרחיב את הסיוע המשפטי שיינתן לחושפי שחיתויות וחושפי התנהלות בלתי תקינה בשני מישורים- ראשית, יוענק סיוע, לבקשת המתלונן, גם בהליך בפני נציב תלונות הציבור, וכן יוענק סיוע בהליך של שימוע הנערך במקום עבודתו של העובד; שנית- יינתן סיוע ללא מבחן זכאות כלכלית.

אשר למתן סיוע משפטי ללא מבחן זכאות כלכלית, הרי שהדבר כבר נקבע בעבר מטעמים שונים, וביניהם, אינטרס הציבור והרצון לאפשר מיצוי זכויות בהקשרים מסוימים שנועדו לתועלת הפרט. כך למשל, בחוק הסיוע המשפטי נקבע כי השירות המשפטי יינתן לאדם ללא מבחן זכאות כלכלית, וזאת בתחום הביטוח הלאומי לפי סעיף 397 לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995. כמו כן, הוחרגו בתוספת לחוק הסיוע המשפטי ממבחן הזכאות הכלכלית חולה המאושפז על פי הוראת אשפוז (אשפוז כפוי) בהליכים בפני ועדה פסיכיאטרית; מי שנעברה עליו עבירה לפי סעיף 375א לחוק העונשין, התשל"ז-1977 (החזקה בתנאי עבדות) או סעיף 377א(א) לחוק האמור (סחר בבני אדם), בהליכים לפי חוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952 או בהליכים אזרחיים הנובעים מביצוע העבירות כאמור; וקטין שבן משפחתו הגיש בקשה למתן צו הגנה מפניו, וכן בהליכים שנוקט ניצול שואה לקבלת תגמולים המוענקים לניצולי שואה.

 

הצורך להעניק סיוע המשפטי ללא מבחן כלכלי למי שחשף מעשה שחיתות או התנהלות בלתי תקינה נעוץ ברצון לעודד את המאבק הציבורי בנגע השחיתות במגזר הציבורי והפרטי כאחד, תוך הפחתת המעמסה הכלכלית שבניהול הליך משפטי מכתפיו של חושף השחיתות.

אשר להרחבת הייצוג אף לשלב הליך השימוע הנערך לעובד, ערב פיטוריו או ערב הרעה מוחשית בתנאי עבודתו יצוין, כי במסגרת תיקונים לתוספת השנייה לחוק הסיוע המשפטי וככל שנמצאה הצדקה מיוחדת לכך, הורחבו במקרים מסוימים הטריבונאלים השונים שבפניהם ניתן ייצוג על ידי אגף הסיוע המשפטי. זאת, מעבר לטריבונאלים המוזכרים בתקנה 6(2) לתקנות הסיוע המשפטי [בתי משפט, בתי דין ולשכות הוצאה לפועל]. כך למשל, ניתן ייצוג על ידי אגף הסיוע המשפטי בוועדה פסיכיאטרית ובוועדת עררים לקבלת קצבה שמונתה לפי חוק נכי רדיפות הנאצים או חוק נכי מלחמה בנאצים.

ולבסוף, מתן סיוע משפטי בהליך המתקיים בפני הנציב עשוי ליתן מענה לחוסר השוויון האינהרנטי בעניין הייצוג המשפטי לו זוכה בדרך כלל המעסיק ועשוי לתרום לכך שההליך יהיה אפקטיבי יותר, במועד בו תרומה של ייעוץ או ייצוג משפטי עשויה להיות מכרעת.

מובהר כי יש להותיר על כנו את מבחן הסיכוי המשפטי בהליך, כאשר רק מקרים בהם נמצא כי יש סיכוי משפטי להליך יוענק סיוע משפטי. כך למשל, ייבחן בין היתר הקשר הסיבתי הלכאורי בין המעשה שביצע אותו אדם לבין התנהלות המעביד, בטרם יוענק סיוע משפטי. נמצא כי יש להעניק את הסיוע המשפטי הן במגזר הציבורי והן במגזר הפרטי, בניסיון להתמודד עם תופעת ההתנכלות כלפי מתלוננים בשני מגזרים אלו.

הסיוע המשפטי יוענק גם בערעורים ו/או בעתירות כנגד החלטות מכוח הוראות החוקים המוצעים, ככל שיידרש בקשר עם ההליכים האמורים.

 

כמו כן, החוק יחול גם על עילות שנוצרו לפני מועד תחילתו של חוק זה, קרי – יינתן סיוע משפטי אף אם הפגיעה בזכויות העובד בשל תלונה שהגיש נגד המעסיק על התנהלות בלתי תקינה או שחשף שחיתות התרחשה עובר לערב תחילתו של חוק זה.

 

ד.  השפעת החוק המוצע על החוק הקיים

יתוקן חוק הסיוע המשפטי (תיקון מס' 12), התשל"ב-1972, בהתאם למוצע.

 

ה.  השפעת החוק המוצע על תקציב המדינה, על תקנים במשרדי הממשלה ועל ההיבט המינהלי

תוספת תקציבית תמומן מהמקורות הפנימיים של המשרד.  

ו.  נוסח החוק המוצע:

להלן נוסח החוק המוצע:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

חוק הסיוע המשפטי (תיקון מס' 12) (סיוע משפטי לחושפי מעשי שחיתות, עבירות ופגיעה בטוהר המידות או במינהל התקין במקום עבודתם), התשע"ד- 2013.  

תחילה                      3.         תחילתו של חוק זה בתוך 90 ימים מיום פרסומו.