כ"ד באדר התשע"ג
7 במרץ 2013

ימ. 2013-7970

תזכיר חוק מטעם הממשלה:

תזכיר חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2009 ו- 2010), (תיקון מס' 4 – תקציב דו-שנתי לשנים 2013 ו-2014), התשע"ג-2013

דברי הסבר

כללי

במקביל להפצה זו מפיץ משרד המשפטים תזכיר חוק יסוד: תקציב המדינה לשנים 2009 ו – 2010 (הוראות מיוחדות)(הוראת שעה)(תיקון מס' 2) (להלן – חוק היסוד). בהתאם לתיקון המוצע, תקציב המדינה לשנים 2013 ו– 2014 (להלן – השנים הקובעות) יהיה תקציב דו שנתי שיביא את הוצאות הממשלה הצפויות והמתוכננות לכל אחת מהשנים הקובעות וייקבע בחוק אחד (להלן – חוק התקציב הדו-שנתי). בנוסף, קובע חוק היסוד כי לעניין כל דין, יראו בשנים הקובעות כשנת תקציב אחת, ובחוק התקציב הדו-שנתי כחוק תקציב שנתי של כל אחת מהשנים הקובעות, בכפוף להוראות מיוחדות שייקבעו בחוק. מוצע לקבוע מספר הוראות לגבי אופן הניהול בפועל של התקציב הדו-שנתי ולערוך מספר התאמות פרטניות של הוראות בחוקים המתייחסות לחוק תקציב שנתי רגיל למצב של חוק תקציב דו-שנתי, ובכלל זה לקבוע הוראות מיוחדות באשר לעניינים שלגביהם לא יראו בשנים 2013 ו – 2014 כשנת תקציב אחת, או שלא יראו בחוק התקציב הדו –שנתי כחוק תקציב שנתי של כל אחת מהשנים האמורות, והכל כמפורט להלן.

סעיף 3

(6)  חוק יסודות התקציב, התשמ"ה–1985 (להלן – חוק יסודות התקציב) קובע כי הממשלה רשאית להוציא בשנת כספים פלונית את הסכומים הנקובים כהוצאה וכהוצאה מותנית בהכנסה בחוק התקציב השנתי לאותה השנה, וכי היא רשאית להתחייב בשנת כספים פלונית בגבולות הסכומים הנקובים כהרשאה להתחייב בתכניות שבחוק התקציב השנתי לאותה השנה. כמו כן קובע חוק יסודות התקציב, כי הממשלה רשאית למלא בשנת כספים פלונית את מספר המשרות הנקוב בחוק התקציב השנתי. מאחר וחוק התקציב הדו-שנתי כולל תקציב ביחס לשתי שנות כספים ועל מנת שלא יתפרש כאילו ההרשאה להוציא כספים או להתחייב או למלא משרות בשנה מסוימת היא בגובה התקציב לשתי השנים יחד, מוצע לקבוע כי ההוצאה, ההוצאה המותנית בהכנסה, ההרשאה להתחייב ומספרי שיא כוח האדם בכל אחת מהשנים 2013 ו–2014 תהיה עד לסכום או למספר הנקוב באותו סעיף תקציב ביחס לאותה שנה.  

(7) חוק יסודות התקציב קובע כי סכומי ההוצאה, סכומי הוצאה המותנית בהכנסה, סכומי ההרשאה להתחייב ומספרי שיא כוח האדם שבחוק תקציב שנתי יחולקו לסעיפי תקציב, תחומי פעולה ותכניות. מוצע לקבוע ביחס לסעיף תקציב, תחום פעולה ותכנית שבחוק התקציב הדו-שנתי כי הסכום והמספר שבכל אחד מהם יתייחס בנפרד לשנת הכספים 2013 ובנפרד לשנת הכספים 2014. משמעות הקביעה האמורה, הלכה למעשה, היא שחוק התקציב הדו-שנתי יכלול כל סעיף תקציב פעמיים: פעם אחת עם סכום הנקוב בסעיף ביחס לשנת הכספים 2013 ופעם שנייה עם סכום הנקוב באותו סעיף ביחס לשנת הכספים 2014. בכך תיושם הוראת חוק היסוד הקובעת כי התקציב הדו-שנתי יביא את הוצאות הממשלה הצפויות והמתוכננות "לכל אחת מהשנים האמורות" (סעיף 1 לחוק היסוד).  מכיוון שחוק התקציב הדו-שנתי יכלול סעיפי תקציב המתייחסים לשנים שונות, מוצע לקבוע כי יראו כל סעיף תקציב, תחום פעולה ותכנית שבחוק התקציב הדו-שנתי (המתייחס לכל אחת מהשנים הקובעות), כסעיף תקציב, תחום פעולה ותכנית, לכל דבר ועניין ביחס להוראות חוק יסודות התקציב לגביו.

(8) מוצע כי ככל שהדין קובע סכום בתקציב שנתי למטרה מסוימת, ייקבע סכום כאמור בתקציב הדו-שנתי לכל אחת משנות הכספים 2013 ו-2014.

(9) מוצע לקבוע כי על פי הצעת השר הנוגע בדבר או ממונה אחר על סעיף תקציב, חוץ        מתקציב הכנסת, ובאישור ועדת הכספים של הכנסת, רשאי שר האוצר להעביר הוצאה, הוצאה מותנית בהכנסה והרשאה להתחייב המתייחסת לאחת משנות הכספים 2013 ו – 2014 לאותו סעיף תקציב המתייחס לשנת הכספים האחרת, או לסעיף אחר בהתאם להוראות סעיף 11(ד). בנוסף, מוצע לקבוע שאין להעביר מספר משרות משנת כספים אחת לשנת כספים אחרת. בשונה מסכומי הוצאה, הוצאה מותנית בהכנסה והרשאה להתחייב, הרי שמספרי שיא כוח אדם מתייחסים למצבת כוח האדם בשירות המדינה בכל רגע נתון. בתקציב דו-שנתי העברת משרות משנת כספים אחת לאחרת, לו הייתה מותרת, הייתה גוררת שינוי במצבת כוח האדם הכוללת בכל אחת מהשנים ומחייבת פיטורי עובדים כנגד הענקת כתבי מינוי לעובדים חדשים, בהתאמה.  

(10) סעיף 13 לחוק יסודות התקציב קובע הוראות לעניין שימוש בעודפי תקציב משנה קודמת. ביחס לתקציב הדו-שנתי נדרשת התאמה של הוראות אלה, הן להסדרת העברת עודפים בין שתי השנים בתוך חוק התקציב הדו-שנתי, והן לקביעת הבסיס לחישוב העודפים ביחס לשנת 2015.

(11) מוצע לקבוע כי לעניין סעיף 13 לחוק יסודות התקציב, היה ויוותר סכום עודף באחד מסעיפי התקציב שבחוק התקציב הדו-שנתי המתייחס לשנת כספים 2013, יהיה השימוש באותו סכום מותר בשנת הכספים 2014, רק בהתאם להוראות הסעיף האמור. כמו כן מוצע לקבוע כי כל סכום שהשימוש בו יותר לפי הוראות סעיף 13 כאמור, יראו אותו כסכום שהתווסף לאותו סעיף תקציב המתייחס לשנת הכספים 2014. בהתאמה, מוצע לקבוע כי היה ויוותר סכום עודף בתכנית המנויה ברשימת העודפים המיוחדים שבחוק התקציב הדו- שנתי המתייחס לשנת הכספים 2013, יהיה השימוש באותו סכום מותר בשנת הכספים 2014, רק בהתאם להוראות סעיף 14 לחוק יסודות התקציב. כמו כן מוצע לקבוע כי כל סכום שהשימוש בו יותר לפי הוראות סעיף 14 כאמור, יראו אותו כסכום שהתווסף לאותו סעיף תקציב המתייחס לשנת הכספים 2014.

(12) עוד מוצע לקבוע הוראה דומה ביחס לעודפים שנצברו בשנת הכספים 2014 כך שרק סכום עודף באחד מסעיפי התקציב שבחוק התקציב או בתכנית המנויה ברשימת העודפים המיוחדים, לפי העניין, שבחוק התקציב הדו-שנתי המתייחס לשנת כספים 2014, יהיה השימוש בו מותר בשנת הכספים 2015, בהתאם להוראות סעיף 13 ו – 14 לחוק יסודות התקציב.

סעיף 4

           מוצע לקבוע כי הממשלה תביא לאישור ועדת הכספים של הכנסת בתוך שלושים ימים לפני תחילת שנת הכספים 2014 את הצעת הממשלה לשימוש ולהקצאה בשנת 2014 של תקציב ההתאמות, כמשמעותו בחוק יסוד: תקציב המדינה לשנים 2009 עד 2014 (הוראות מיוחדות) (הוראת שעה), וכן את הצעת הממשלה ביחס לשינויים, כמשמעותם בסעיף 11 לחוק יסודות התקציב, בחלק התקציב הדו-שנתי המתייחס לשנת 2014.

סעיף 5

           לשם שמירה על מתווה גידול התקציב השנתי בהתאם לחוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992 (להלן - חוק המסגרת הפיסקאלית), יש לקבוע בנפרד את שיעור הגידול בהוצאה לעניין כל אחת מהשנים שבתקציב הדו-שנתי. מוצע לקבוע כי סכום ההוצאה הממשלתית בחוק התקציב הדו-שנתי המתייחס לשנת הכספים 2014 לא יעלה בשיעור העולה על השיעור הקבוע בחוק המסגרת הפיסקאלית ביחס לסכום ההוצאה הממשלתית בחוק התקציב לשנת 2013 וכי סכום ההוצאה הממשלתית בשנת התקציב 2015 לא יעלה בשיעור העולה על השיעור הקבוע בחוק המסגרת הפיסקאלית ביחס לסכום ההוצאה הממשלתית בחוק התקציב כאמור לשנת 2014. ללא התיקון המוצע, על-פי האמור בסעיף 6א לחוק המסגרת הפיסקאלית, מתחייב גידול בשיעור הקבוע בחוק המסגרת הפיסקאלית בלבד לכלל התקציב הדו-שנתי, אל מול התקציב המקורי לשנת 2012.

סעיף 6

           סעיף 3 לחוק ערבויות מטעם המדינה, התשי"ח-1958, קובע כי סכום הערבויות התקפות שמדינת ישראל מעניקה לפי החוק לא יעלה בכל עת על עשרה אחוזים מסכום תקציב המדינה לאותה שנת כספים, למעט תקציב פיתוח. מאחר וחוק התקציב הדו-שנתי כולל תקציב ביחס לשתי שנות כספים ועל מנת שלא יתפרש כאילו סכום הערבויות התקפות המירבי המותר בכל עת הוא עשרה אחוזים מסך התקציב לשתי השנים, מוצע להבהיר כי יראו את הסכומים בתקציב הדו-שנתי המתייחסים לכל אחת מהשנים 2013 ו-2014, כתקציב המדינה לאותה שנת כספים, כלומר שסכום הערבויות התקפות המירבי האמור יחושב ביחס לכל שנת כספים בנפרד.

סעיף 7

           סעיף 45 לחוק בנק ישראל, התשי"ד-1954, קובע כי בנק ישראל ייתן לממשלה הלוואה למימון הוצאותיה וכן ייתן לה, לפי בקשתה, מקדמה ארעית לצורך גישור זמני על פערים בתזרים המזומנים שלה בביצוע תקציב ובלבד שסך כל המקדמה הארעית לא יעלה בכל עת על 1.6% מסך כל התקציב השנתי הרגיל לאותה עת. מאחר וחוק התקציב הדו-שנתי כורך בתוכו תקציב ביחס לשתי שנות כספים ועל מנת שלא יתפרש כאילו סך גובה המקדמה המירבי המותר הוא 1.6% מסך התקציב לשתי השנים, מוצע להבהיר כי יראו את הסכומים בתקציב הדו-שנתי המתייחסים לכל אחת מהשנים 2013 ו-2014, כתקציב השנתי לצורך קביעת גובה המקדמה המירבי כאמור, כלומר, שסך המקדמה תחושב ביחס לכל שנת כספים בנפרד.

סעיף 8

           סעיף 8(ב) לחוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד–1994, קובע, בין היתר, כי שר הבריאות, בהסכמת שר האוצר ובאישור הממשלה רשאי, בצו, להוסיף על סל שירותי הבריאות המפורט בתוספת השניה והשלישית לחוק, ובאישור ועדת העבודה והרווחה של הכנסת לגרוע ממנו. ככל שצו כאמור קובע גריעה והוספה של שירותים ותרופות בשיעור העולה בשנת תקציב אחת על 1% מעלות הסל לאותה שנה, טעון הצו אישור ועדת העבודה הרווחה והבריאות של הכנסת.

           מאחר וחוק התקציב הדו-שנתי כורך בתוכו תקציב ביחס לשתי שנות כספים ועל מנת שלא יתפרש כאילו גריעה ותוספת שירותים וכן עלות הסל נבדקות לגבי שתי השנים יחד, מוצע להבהיר כי לעניין זה יראו  כל אחת מהשנים 2013 ו-2014 כשנת תקציב נפרדת.