תזכיר חוק-יסוד: תקציב המדינה לשנים 2009 עד 2012 (הוראות מיוחדת)(הוראת שעה)(תיקון מס' 2)

 

א. שם חוק היסוד המוצע

 

חוק-יסוד: תקציב המדינה לשנים 2009 עד 2012 (הוראות מיוחדת)(הוראת שעה)(תיקון מס' 2)

 

ב. עיקרי חוק היסוד המוצע והצורך בו

כללי

חוק-יסוד: תקציב המדינה לשנים 2009 ו-2010 (הוראות מיוחדות)(הוראת שעה) (להלן – חוק היסוד הוראת השעה) נחקק ביום י"ג בניסן תשס"ט (7 באפריל 2009), על רקע נסיבות חריגות ומיוחדות אשר כללו התמודדות עם המשבר הכלכלי העולמי ועם חוסר ודאות פיסקאלית שנבע מכך שתקציב המדינה לשנת 2009 טרם התקבל בכנסת עקב המצב הפוליטי ששרר באותה תקופה.

 

בהמשך להוראת השעה נחקק, במסגרת חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2009 ו-2010), התשס"ט-2009, פרק כ"ח: הוראות מיוחדות לתקציב המדינה לשנים 2009 ו-2010, שבמסגרתו נקבעו הוראות התאמה שונות, המתחייבות ממעבר לתקציב דו-שנתי. לאחר חקיקת חוקים אלה, אישרה הכנסת תקציב דו-שנתי לשנים 2009 ו-2010.

 

בעקבות יישום חוק התקציב הדו-שנתי לשנים 2009 ו-2010 נחשפה הממשלה ליתרונות התקציב הדו-שנתי, יתרונות שהביאו את שר האוצר להוביל מהלך של בחינת האפשרות לקבוע את התקציב הדו-שנתי כהסדר קבע. יחד עם זאת בשל החששות שהועלו בנוגע ליישום התקציב הדו-שנתי, ובעיקר בשל חששות הנובעים מהצורך לגבש תחזיות לשם בניית התקציב, לתקופה של שנתיים, הוחלט בשלב ראשון להאריך את תוקפו של חוק היסוד הוראת שעה לתקופה של שנתיים נוספות, כך שיחול גם על התקציב לשנים 2011 ו-2012, במטרה  שהחלה זו תאפשר בחינה מסודרת של היתרונות והחסרונות שבמתכונת הדו-שנתית, ואפשר יהיה לקבל החלטה מושכלת לגבי אפשרות קביעתה כהסדר קבע. הארכת התוקף כאמור נעשתה במסגרת חוק-יסוד: תקציב המדינה לשנים 2009 ו-2010 (הוראות מיוחדות)(הוראת שעה)(תיקון), שפורסם ביום י"ח בתמוז התש"ע (30 ביוני 2010) (להלן – תיקון מס' 1) ובעקבותיו התקבל חוק התקציב לשנים 2011 ו-2012 כתקציב דו-שנתי.

 

לעניין זה יצוין כי לבית המשפט העליון הוגשה עתירה נגד הארכת תוקפו של חוק היסוד הוראת השעה במסגרת תיקון מס' 1. בית המשפט העליון דחה פה אחד את העתירה, בהרכב מורחב של 7 שופטים. ראו בג"ץ 4908/10 בר-און ואח' נ' כנסת ישראל (לא פורסם, ניתן ביום  7.4.2011).

 

בשל המטרה שעמדה בבסיס הארכת התוקף של חוק היסוד הוראת השעה - כשלב ראשון שבמהלכו ייבחן הסדר התקציב הדו-שנתי - נקבע בתיקון מס' 1, בסעיף 1(א)(6) לחוק היסוד הוראת השעה, כי משרד האוצר יגבש המלצת ביניים ביחס לתקציב הדו-שנתי. בהתאם, גיבש שר האוצר המלצותיו, ואלה הוגשו לוועדת הכספים ביום ט' באייר תשע"ב (1 במאי 2012). ביום ד' בתמוז תשע"ב (24 ביוני 2012), הטילה הממשלה על שר האוצר ושר המשפטים, במסגרת החלטת ממשלה מס' 4815, להפיץ בתוך 45 ימים תזכיר חוק לתיקון חוק יסוד: משק המדינה, וכן תזכיר חוק לתיקון חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985, לשם קביעתו של התקציב הדו-שנתי כהסדר קבע. בהמשך לכל אלה, התקיימו דיונים בין משרד האוצר לבין משרד המשפטים בשאלות של מדיניות חוקתית ראויה בנוגע לאפשרות לעבור לתקציב דו-שנתי כהסדר קבע. דיונים אלה לא הגיעו לכלל הבשלה עד למועד קבלת החוק לפיזור הכנסת השמונה-עשרה,התשע"ג-2012, ביום ל' בתשרי תשע"ג (16 באוקטובר 2012).

 

החוק המוצע מבקש להאריך את הוראת השעה כך שיחול גם על התקציב לשנים 2013 ו-2014, וזאת בשל שילוב נסיבות המחייב חקיקת התקציב לשנים האמורות כתקציב דו-שנתי. ראשית, בדומה למצב שהיה בשנת 2009 – אישור תקציב המדינה ייעשה באיחור רב בתוך שנת התקציב השוטפת, שכן הממשלה היוצאת הקדימה את הבחירות על רקע חוסר יכולתה  להגיע להסכמות באשר לתקציב שיגובש לשנת 2013. אישור התקציב לשנת 2013 במועד מאוחר, מגביל בצורה ניכרת את יכולת הממשלה להביא לשינוי בסדר העדיפויות התקציבי. בנוסף, מצב דברים זה מביא לכך שיהיה צורך לאשר שני תקציבים לשתי שנים עוקבות (2013 ו-2014) בתוך תקופה קצרה ביותר, ולמעשה אף במקביל, שכן עבודת הממשלה על תקציב המדינה, בשנת תקציב רגילה, מתחילה כבר בחודשים פברואר-מרס. תוצאה זו היא בלתי יעילה.

 

שנית, התחזיות להכנסות הממשלה ממיסים בשנות התקציב 2013 ו-2014 ולהוצאות הצפויות בשנים אלה, מקשות על עמידה בהוראות חוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992 והן יוצרות קושי פיסקאלי ממשי. בהקשר זה יצוין כי בשל תוואי הגידול בהוצאות הממשלה ובשל תחזית ההכנסות כאמור, יש צורך ממשי, לדעת גורמי המקצוע במשרד האוצר, לקבל כבר עתה את ההחלטות הנדרשות, הן לגבי שנת 2013 והן לגבי שנת 2014,  במטרה להביא לייצוב המצב הפיסקאלי, לייצר וודאות בשווקים הריאליים והפיננסיים ולשמר את האמון ביציבות הפיסקאלית לטווח ארוך.

 

לגבי התקופה הנדרשת לגיבוש התקציב, יש לציין, כי ביחס לשנת 2013 לא זו בלבד שלא הונחה הצעת התקציב על שולחן הכנסת, אלא שהיא אף לא הוגשה לממשלה. מכאן, שמלאכת הכנת התקציב צפויה לארוך זמן ממושך יותר משנקצב בשנת 2009.

 

הצורך להתמודד עם מצב פיסקאלי ייחודי וקשה  - אישור התקציב באיחור רב תוך כדי שנת התקציב השוטפת, כמפורט לעיל, והיעדר תשתית מקצועית רחבה להכנת תקציב 2013 – כל אלה מובילים למסקנה כי יש לקבוע את התקציב לשנים 2013 ו-2014 כתקציב דו-שנתי, כהוראת שעה שנועדה להתמודד עם צורך שעה, בתוך מסגרת זמן מספיקה של 120 ימים הנדרשת לצורך גיבוש התקציב האמור ואישורו בממשלה ובכנסת.

 

סעיף 2

לפסקה (2) - סעיף 3(א)(2) לחוק-יסוד: משק המדינה קובע כי התקציב יהיה לשנה אחת. מוצע לקבוע, כי תקציב המדינה לשנים 2013 ו–2014 יהיה תקציב דו-שנתי שיכלול את הוצאות הממשלה לכל אחת מהשנים האמורות.

 

כן מוצע לקבוע את המועד המאוחר ביותר שעד אליו חייבת הממשלה להניח את הצעת חוק התקציב הדו שנתי, וזאת לאחר שהצעת חוק התקציב לשנת 2013 לא הוגשה בהתאם להוראת סעיף 3(ב)(1) לחוק-יסוד: משק המדינה. לפי המוצע הממשלה תניח על שולחן הכנסת את הצעת חוק התקציב לשנים 2013 ו-2014 עד למועד שתקבע ועדת הכספים, בדומה להסדר הרגיל הנוהג לפי סעיף 3 (ב) לחוק-יסוד: משק המדינה, אך לא יאוחר מהיום התשעים שאחרי כינון הממשלה החדשה. כלומר המועד המאוחר ביותר להנחת הצעת חוק התקציב יהיה 30 ימים לפני המועד האחרון לקבלת החוק, וזאת בשונה מההסדר הרגיל הנוקב בתקופה של ששים ימים. קיצור הזמן הכרחי לאור הנסיבות המיוחדות ומשך הזמן הקצר העומד לרשות הממשלה החדשה לגבש את הצעת חוק התקציב הדו שנתי.

 

עוד מוצע לקבוע כי תכנית התקציב הרב-שנתית שתניח הממשלה על שולחן הכנסת לגבי השנים 2013 ו-2014 תכלול את הצעת חוק התקציב הדו-שנתי וכן את תכנית התקציב לשנת 2015 וכי בתוך תשעים ימים לפני תחילת שנת הכספים 2014, תניח הממשלה על שולחן ועדת הכספים של הכנסת תכנית תקציב לשנת 2016. תכניות אלה יהוו בסיס להצעות חוקי התקציב לשנים 2015 ו-2016, בהתאמה.

 

בנוסף מוצע לקבוע כי בחוק התקציב הדו-שנתי לשנים 2013 ו-2014 ייקבע סעיף תקציב התאמות לשנת 2014, כאשר הפרטים לגביו, לרבות השימוש בו והקצאתו ייקבעו בחוק.

 

לפסקה (3) - בהתאם לסעיף 3ב(א) לחוק-יסוד: משק המדינה, היה ולא נתקבל חוק התקציב לפני תחילתה של שנת הכספים, רשאית הממשלה להוציא כל חודש סכום השווה לחלק השנים עשר מהתקציב השנתי הקודם, בתוספת הצמדה למדד המחירים לצרכן, שמפרסמת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. מכיוון שחוק התקציב הדו-שנתי כורך בתוכו תקציב ביחס לשתי שנות הכספים 2013 ו-2014, וכדי להבהיר כי הסכום שאותו תהא הממשלה רשאית להוציא במקרה שבו לא יתקבל חוק התקציב, נגזר מתקציב השנה השנייה מתוך שתי השנים האמורות, מוצע לקבוע כי באשרן לשנת 2015 יראו, לעניין סעיף 3ב(א) האמור, את חלק התקציב הדו-שנתי המתייחס להוצאות הממשלה המתוכננות לשנת 2014, כתקציב השנתי הקודם.

 

לפסקה (4) - בהתאם לסעיף 3ג לחוק יסוד: משק המדינה, "הצעת חוק תקציבית" הינה הצעה אשר מתקיימים בה מספר תנאים, לרבות היותה הצעה אשר בביצועה כרוכה עלות תקציבית של 5 מיליוני שקלים חדשים או יותר, בשנת תקציב כלשהי. "הסתייגות תקציבית" הינה הסתייגות להצעת חוק, אשר מתקיימים בה מספר תנאים, לרבות היותה הצעה אשר בביצועה כרוכה עלות תקציבית של 5 מיליוני שקלים חדשים או יותר, בשנת תקציב כלשהי. מכיוון שחוק התקציב הדו-שנתי כורך בתוכו תקציב ביחס לשתי שנות הכספים 2013 ו-2014, וכדי שלא יתפרש כאילו העלות התקציבית לעניין הנושאים האמורים נבדקת לגבי שתי השנים האמורות יחד, מוצע להבהיר כי לעניינים האמורים יראו בכל אחת מהשנים 2013 ו–2014 כשנות תקציב נפרדות. 

 

סעיף 3

מוצע לקבוע מועד מיוחד לעניין התפזרות הכנסת במקרה של אי קבלת חוק התקציב הדו-שנתי לשנים 2013 ו-2014 בכנסת לפי סעיף 36א לחוק-יסוד: הכנסת. במקום 45 ימים כקבוע היום, ובשונה מהתקופה המיוחדת שנקבעה בשנת 2009 (107 ימים) מוצע לקבוע תקופה של  120 ימים מיום כינון הממשלה וזאת כדי להתמודד עם הנסיבות המיוחדות המפורטות לעיל.

 

סעיף 4

מוצע לכלול הוראת התאמה כללית לעניין כל דין, ולפיה יראו בשנים 2013 ו–2014 כשנת תקציב אחת, ובחוק התקציב הדו-שנתי כחוק תקציב שנתי של כל אחת מהשנים האמורות. עם זאת, מוצע לאפשר קביעת התאמות פרטניות מיוחדות בחוק, מקום שבו יימצא צורך לקבוע הסדר פרטני או שונה מהוראת ההתאמה הכללית המוצעת.

 

 

מיום 22.2.1991מיום 22.2.1991תיעשה על בסימיום 22.2.1991מיום 22.2.1991מיום 22.2.1991תיעשה על בסימיום 22.2.1991מיום 22.2.1991תיעשה על בסימיום 22.2.1991מיום 22.2.1991

-2001

-2001

מיום 22.2.1991תיעשה על בסימיום 22.2.1991מיום 22.2.1991תיעשה על בסימיום 22.2.1991מיום 22.2.1991תיעשה על בסימיום 22.2.1991מיום 22.2.1991

-2001

-2001

ג. השפעת חוק היסוד המוצע על החוק הקיים

תיקון חוק-יסוד: תקציב המדינה לשנים 2009 עד 2012 (הוראות מיוחדת)(הוראת שעה), באופן שמתאים את ההוראות הקבועות בסעיפים 3(א)(2), 3(ב)(1) ו-3א לחוק יסוד: משק המדינה לתקציב דו שנתי לשנים 2013 ו-2014; וכן באופן שמאריך את התקופה הקובעת להתפזרות הכנסת בשל אי קבלת חוק תקציב, לפי סעיף 36א לחוק-יסוד: הכנסת, בהתייחס לקבלת חוק התקציב הדו שנתי לשנים 2013 ו-2014, מ-45 ימים לכדי 120 ימים מיום כינון הממשלה החדשה.

 

תשומת הלב מופנית לתזכיר חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2009 ו- 2010), (תיקון), התשע"ג-2013, אשר מופץ בידי שר האוצר בסמיכות זמנים להפצת תזכיר זה ואשר משלים את המסגרת המשפטית הנדרשת ליישום תיקון חוק היסוד כמוצע בתזכיר זה. 

 

ד. השפעת חוק היסוד המוצע על תקציב המדינה

מוצע לקבוע כי תקציב המדינה לשנים 2013 ו-2014 יהיה תקציב דו שנתי שיכלול את הוצאות הממשלה לכל אחת מהשנים האמורות. יחד עם זאת יראו בכל אחת משנים אלה שנת תקציב נפרדת במקרים מיוחדים שייקבעו בחוק.

 

 

 

 

 

ה. נוסח חוק היסוד המוצע

חוק-יסוד: תקציב המדינה לשנים 2009 עד 2012 (הוראות מיוחדות)(הוראת שעה)(תיקון מס' 2)

 

***