תיק הצעת חוק מס':803-10-2009-001275

סימוכין: 803-99-2013-002056

תזכיר חוק

א.  שם החוק המוצע

חוק הצעת חוק כליאתם של לוחמים בלתי חוקיים (תיקון) התשע"ג - 2013

 

ב.  מטרת החוק המוצע והצורך בו

 

המטרה של חוק כליאתם של לוחמים בלתי חוקיים, התשס"ב – 2002 (להלן – החוק העיקרי), היא עיגון הסמכות, העולה בקנה אחד עם הוראות המשפט הבין-לאומי ההומניטרי, לכלוא אדם שנטל חלק בפעולות איבה נגד מדינת ישראל או אשר נמנה על כוח המבצע פעולות האיבה נגד מדינת ישראל, שלא מתקיימים לגביו התנאים המקנים מעמד של שבוי מלחמה במשפט הבין-לאומי ההומניטארי. כמו כן, החוק בא להבטיח כי כליאה כאמור תעמוד לביקורת שיפוטית ותיבחן בעיון תקופתי, וכי הכלוא יזכה לתנאי כליאה הולמים, שלא יפגעו בכבודו ובבריאותו. ראו דברי ההסבר להצעת חוק כליאתם של אנשי כוחות אויב שאינם זכאים למעמד של שבויי מלחמה, התש"ס-2000 (הצ"ח התש"ס, עמ' 416).

 

מטרת הצעת החוק לתיקון החוק העיקרי, היא לקבוע הסדרים מיוחדים הנוגעים למצב של לחימה אינטנסיבית, כמפורט בהצעת החוק.

הצעת חוק זו מבקשת לחדש הסדר שהיה קיים בחוק העיקרי, בעקבות תיקון לחוק שפורסם ביום ו' באב התשס"ח (7 באוגוסט 2008), ונחקק בזמנו כהוראת שעה לתקופה של שנתיים (להלן – הוראת השעה). הוראת השעה פקעה, כמתוכנן, ביום ו' באב התש"ע, ולא הוארכה – באשר באותה העת לא עמד על הפרק צורך מיוחד בהסדרים המיוחדים שנכללו בה.

בהצעת חוק זו, מוצע לחדש חלק מן ההסדרים המיוחדים שעוגנו בהוראת השעה. אירועי הלחימה  בהם הייתה מדינת ישראל מעורבת בשנים האחרונות, בפרט במבצעי "עופרת יצוקה" ו "עמוד ענן", מלמדים כי במציאות הביטחונית באזור, עשויים אירועי לחימה בעצימות גבוהה להתלקח בהרף עין. מצב דברים זה מחייב היערכות מתאימה גם מבחינה משפטית, וזאת – כדי להבטיח כי אם יתעורר צורך דחוף בקיומם של הסדרים המותאמים למצב לחימה מיוחד, יהיה קיים בחוק מבעוד מועד המנגנון המתאים להחלת הסדרים אלה.

 

חשוב להדגיש כי בהתאם לנוסח המוצע, כמו גם בנוסח שנחקק בעבר, עצם חקיקתו של החוק אינו מכניס לתוקף את ההסדרים המיוחדים האמורים. אלא, על פי הצעת החוק, על הממשלה להכריז על התקיימותן של פעולות לחימה בהיקף נרחב, אשר מצריכות תחולה של הסדרים אלו. רק בעקבות הכרזה כאמור תיכנסנה ההוראות לתוקף. כמו כן, בהתאם למפורט להלן, על ההכרזה להיות מובאת לאישור ועדת החוץ והביטחון של הכנסת, לצורך המשך תוקפה. זאת ועוד, בהתאם להצעת החוק – תוקפה של הכרזה כאמור יהיה מוגבל, הכל כמפורט להלן. מנגנונים אלה נועדו להבטיח כי הסדרים מיוחדים אלה יחולו רק באופן מבוקר, במצבים המחייבים זאת, ולמשך פרק זמן מוגדר ומוגבל, בהתאם לצרכים.

יצויין כי בניגוד לנוסח שנחקק בעבר, מוצע לשלב את ההסדרים המיוחדים בחוק כחקיקה קבועה (אשר כניסתה לתוקף מותנית בהחלטת ממשלה ובאישור הכנסת אד-הוק, כאמור) ולא כהוראת שעה קצובה בזמן. ניסיון השנים האחרונות הוכיח כי קציבת תוקפם של ההסדרים המיוחדים במסגרת "הוראת שעה" קצרת-מועד, המגבילה את תוקפם לפרק זמן שעשוי להיות שרירותי, אינה נותנת מענה למציאות הביטחונית הקיימת באזור, כפי שתוארה לעיל. מנגד, מנגנון ההפעלה המורכב של ההסדרים, שתואר לעיל, מבטיח כי הכנסתם לתוקף תיעשה רק בהתקיים צורך ממשי ולאחר בחינה מעמיקה ומדורגת של אורגני הרשות המבצעת והרשות המחוקקת.

 

 בהתאם לכל האמור, חידוש חקיקתם של הסעיפים המוצעים, באותו הנוסח בו נחקקו בעבר, נדרש על מנת להבטיח כי במקרה שיתקיים מצב לחימה אשר יצריך מענה מהיר ואפקטיבי לכליאתם של לוחמים בלתי-חוקיים כאמור בחוק, תתקיים תשתית משפטית תקפה אשר תאפשר הכרזה של הממשלה, באישור הכנסת, על התקיימותן של פעולות לחימה כאמור, וכניסתם של ההסדרים המיוחדים לתוקף למשך תקופה מוגבלת, וזאת – ללא צורך בהליך חקיקה מיוחד נוסף בשעת חירום.

 

עוד יש לציין כי בהצעת חוק זו מוצע לעגן רק חלק מן ההסדר שנכלל בהוראת השעה שנחקקה בעבר, כאמור. לצד ההוראות שעניינן הכרזה של הממשלה כאמור, וההוראות הנגזרות ממנה, כמפורט להלן, נכללו בהוראת השעה בעבר גם הסדרים לעניין הקמת ערכאות צבאיות – בית דין צבאי לביקורת ובית דין צבאי לערעורי כלואים – אשר לפי החלטה של שר המשפטים, בהסכמת שר הביטחון, יתקיימו בהן ההליכים השיפוטיים לפי החוק העיקרי, במקום בערכאות האזרחיות המפורטות בו. זאת, כאשר נסיבות הלחימה – לרבות מספרם של הלוחמים אשר יש לקיים הליכים שיפוטיים בעניינם – אינו מאפשר לקיים את הדיונים כסדרם בערכאות האזרחיות.

בהצעת החוק הנוכחית הוחלט שלא לכלול הסדר זה. נראה כי בשלב ראשון, די בהסדרים המעוגנים בהצעת חוק זו, כדי לאפשר את קיום הליכי הכליאה של לוחמים בלתי חוקיים באופן סדור גם במצבי לחימה אינטנסיביים. ככל שבעתיד יתקיימו פעולות לחימה בהיקף נרחב, בנסיבות אשר לא יאפשרו לקיים את ההליכים השיפוטיים בעניינם של הכלואים מכוח החוק בערכאות האזרחיות בפרק הזמן הקבוע בחוק, ניתן יהיה, בבוא העת, לקדם חקיקה מתאימה להסדרת הקמתן של הערכאות הצבאיות הנזכרות, בדומה להסדר שנכלל בהוראת השעה משנת 2008.

 

ג. עיקרי החוק המוצע

 

בסעיף 10א המוצע, נקבע מנגנון הכרזה המופעל בידי הממשלה על התקיימותן של פעולות לחימה בהיקף נרחב, המצריכות את יישומן של הוראות החוק המיוחדות המפורטות בהצעת החוק בעניין קיום ההליכים המשפטיים בתקופה זו. לפי סעיף קטן (ב) המוצע, הכרזה כאמור תובא בתוך 48 שעות ממועד נתינתה, לכל המאוחר, לאישור ועדת החוץ והביטחון של הכנסת. אם ההכרזה לא אושרה על ידי הועדה כאמור – יפקע תוקפה כעבור חמישה ימים (סעיף 10א(ב) המוצע). כמו כן מוצע לקבוע את תקופת תקפה של ההכרזה לאחר אישורה כאמור, והדרך להארכתה של תקופה זו, כמפורט להלן.

 

ואלו ההסדרים המיוחדים שיחולו, על פי המוצע, בעקבות ההכרזה:

 

א.   העברת הסמכויות להוצאת צו כליאה לפי סעיף 3(א) לחוק ולביטולו לפי סעיף 4 לחוק, וכן לעריכת שימוע עובר להוצאת צו כליאה לפי סעיף 3(ג) לחוק (כנוסחו בסעיף 2 להצעת החוק), לקצינים בדרגות נמוכות יותר (סעיף 10א(א)(1) ו-(2) המוצע).

 

ב.   הארכת המועדים הקבועים בחוק לעניין מתן הוראת כליאה זמנית (סעיף 10א(א)(3)  המוצע), וזאת נוכח האילוצים והקשיים הנגזרים ממצבי לחימה אינטנסיביים כאמור.

 

הסדרים אלו יחולו כאמור, רק לאחר הכרזת הממשלה. על מנת להימנע ממצב שבו יימשכו הסדרים אלו לזמן ממושך שלא לצורך, מוצע לקבוע כי תוקפה של הכרזת ועדת שרים כאמור, יפקע בתום שלושה חודשים, או במועד מוקדם יותר שנקבע בה, אלא אם כן החליטה הממשלה, באישור הוועדה, להאריך את תוקף ההכרזה (סעיף 10א(ג) המוצע), בתנאים הקבועים בסעיף.

 

 

ד.  השפעת החוק המוצע על החוק הקיים

 

יתוקן חוק כליאתם של לוחמים בלתי חוקיים, התשס"ב – 2002, בהתאם למוצע.

 

ה.  השפעת החוק המוצע על תקציב המדינה, על תקנים במשרדי הממשלה ועל ההיבט המינהלי

 

לא צפויה השפעה.

 

ו.  נוסח החוק המוצע:

להלן נוסח החוק המוצע:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

תזכיר חוק כליאתם של לוחמים בלתי חוקיים (תיקון) התשע"ג - 2013