העליון קבע לראשונה כי אין לסווג נכס ריק לצרכי הנחה בארנונה בסיווג המשנה תלוי השימוש "בית תוכנה", מאחר ונכס ריק אינו מקיים את התכלית שלשמה נקבע הסיווג. סיווג ארנונה בשיעור מופחת, מטרתו להגשים מדיניות שתעודד הקמת מפעלי הייטק בתחומיה של הרשות. נכס ריק, אין בו כדי לקדם צמיחה כלכלית
השאלה המתעוררת בהליך דנא הינה האם ניתן לסווג נכס ריק לצרכי ארנונה בסיווג "בית תוכנה", ככל שזה אינו מנוגד להיתר הבנייה של הנכס, או שמא תחולת סיווג זה מוגבלת אך למקרים שבהם נעשה בנכס שימוש בפועל. המשיבה היא חברה שהחזיקה בארבעה נכסים בתל אביב החל מחודש אוקטובר 2017. הנכסים עמדו ריקים מיום החזקתם ועד לחודש יולי 2018. לאחר שהשגתה על חיובי הארנונה בגין תקופה זו נדחתה על ידי מנהל הארנונה בעיריית תל אביב-יפו, הגישה ערר, במסגרתו טענה, בין היתר, כי היא זכאית לפטור מתשלום ארנונה בגין חלק מאחד הנכסים, אשר נוכח שיפוצים שהתקיימו בו לא היה ראוי לשימוש במשך אותה תקופה. בנוסף טענה כי הסיווג הזול ביותר לנכסים בעודם ריקים הוא סיווג המשנה "בית תוכנה", חלף הסיווג השיורי "בניינים שאינם משמשים למגורים, לרבות משרדים, שירותים ומסחר" כפי שסיווגם מנהל הארנונה. לתמיכה בטענתה הגישה חוות דעת שמאי מקרקעין שלפיה הסיווג המבוקש על ידה לנכסים האמורים תואם את ייעודם התכנוני שכולל, בין השאר, "משרדים" ו"תעשיה עתירת ידע". ועדת הערר דחתה את הטענה באשר לסיווג הזול ביותר, ונקבע כי המשיבה לא הוכיחה כי היתר הבנייה של הנכסים מאפשר שימוש גם ל"בית תוכנה". בנוסף צוין כי הסיווג "בית תוכנה" שקבוע בצו הארנונה הוא סיווג משנה תלוי שימוש ולא ניתן לסווג נכס ריק בסיווג מעין זה. ערעור המשיבה לבית המשפט לעניינים מנהליים התקבל ונקבע כי הסיווג "בית תוכנה" נכלל בסל השימושים האפשריים לפי היתר הבנייה של הנכסים, אף שאינו מנוי בו במפורש, וכי ניתן לסווג נכס ריק בסיווג זה.
לעמדת מנהל הארנונה, סיווג נכסים כ"בתי תוכנה" מותנה בכך שהפעילות העיקרית שנעשית בנכס היא ייצור תוכנה, ומשכך אין לסווג נכס ריק, שאין בו כל פעילות, ככזה. אין לסווג לצרכי ארנונה נכסים ריקים בסיווגי משנה, שכן כנטען סיווגים אלה הם תלויי שימוש בפועל, לרבות הסיווג "בית תוכנה".
המשיבה טענה מנגד כי ניתן לסווג נכס ריק, כ"בית תוכנה" מקום שזהו השימוש הפוטנציאלי הזול ביותר שלו ובהעדר מניעה חוקית-תכנונית לעשות בנכסים את השימוש האמור.
לגישת המדינה, ישנם סיווגים בצו הארנונה שמטבע הדברים לא ניתן להחילם כשמדובר בנכס ריק, שכן תנאי לסיווגים אלה בצו הארנונה הוא שימוש שנעשה בפועל בנכס. קביעתו של סיווג משנה בתעריף נמוך יותר נתון לשיקול דעתה של הרשות המקומית, כשבמקרים רבים סיווגים אלה נועדו לעודד שימוש מסוים בנכס. לפיכך, אין הצדקה ליתן הטבה זו למחזיק בנכס ריק.
כב' השופט ע' פוגלמן פסק כי יש לדון בבקשה כאילו ניתנה רשות ערעור, ולקבל את הערעור. סמכותה של הרשות המקומית לגביית ארנונה ביחס לנכסים שבתחומה מעוגנת בסעיף 8(א) לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב). הסעיף מורה כי הארנונה תחושב לפי יחידת שטח בהתאם ל"סוג הנכס, שימושו ומקומו". סעיף 8(ב) לחוק ממשיך וקובע כי שר הפנים ושר האוצר יקבעו בתקנות את סוגי הנכסים, וכן יקבעו כללים בדבר אופן חישוב שטחו של הנכס, קביעת שימושו, מקומו וסיווגו לעניין קביעת הארנונה. בתקנה 1 לתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), "סיווג נכס" מוגדר כ"קביעת סוג הנכס בהתאם לשימוש בו" ו"תת סיווג נכס" הוא "סיווג משנה של סוג נכס, לרבות בשל מקומו". התקנות קובעות רשימה סגורה של סיווגים ראשיים, סיווג שיורי, וכן תעריפי מינימום ומקסימום. לרשות המקומית נתון שיקול דעת בהתקנת צו הארנונה, בין השאר לעניין קביעת סיווגי משנה, וזאת בכפוף להסדרים בחוק ההסדרים ובתקנות. סיווגו של נכס לצרכי ארנונה ייעשה לפי השימוש שנעשה בו בפועל, וחיובו של נכס בארנונה ייעשה בהתאם לסיווג בצו הארנונה. החובה לתשלום ארנונה חלה אף כאשר הנכס עומד ריק, בכפוף לאפשרות לקבל הנחה. במקרים אלה, החיוב נעשה אף שהמחזיק בנכס ריק לכאורה אינו מפיק הנאה משירותי הרשות המקומית, שהיא ההצדקה הבסיסית לגביית הארנונה. תכליתו של חיוב זה היא בעיקרה לתמרץ את המחזיקים בנכסים ריקים לעשות שימוש בנכסיהם או למכרם, באופן שיביא לניצולם המיטבי. כמו כן, חיוב נכס ריק בארנונה מבטא גם את העובדה שהמחזיק בנכס ריק נהנה במידה מסוימת משירותי הרשות המקומית כגון תשתית, ניקיון ותאורה. מטבע הדברים, כאשר עסקינן בנכס ריק, אין במבחן השימוש בפועל כדי לסייע בקביעת סיווגו. משכך, הפסיקה נדרשה פעמים רבות לשאלת סיווגו של נכס ריק לצרכי חיוב בארנונה. בתוך כך, בשורה של פסקי דין נקבע כי חיוב נכס ריק בארנונה ייעשה בהתאם לשימוש הזול ביותר האפשרי מבין השימושים המותרים בנכס, וזאת במטרה להקל על הנישום בתקופה שבה אינו מפיק תועלת או הנאה מהנכס.
בהמשך לאמור, נקבע כי בעניין אפריקה ישראל (בר"ם 991/16 ), נפסק כי לצורך סיווג נכס ריק לצרכי ארנונה יש לערוך מבחן דו שלבי: בשלב הראשון, מבין כלל השימושים התיאורטיים בנכס, יש לאתר את "סל" השימושים האפשריים בנכס, קרי אלה שמתאימים לייעודו התכנוני. בשלב השני, יש לבחור בסיווג הזול ביותר מבין השימושים המותרים על פי דין. ההכרעה באותו העניין התמקדה בשלב הראשון, ובפרט בשאלה האם "סל" השימושים האפשריים על פי הדין מוגבל לשימושים שהותרו בהיתר הבנייה, או שמא ניתן לכלול בו גם שימושים התואמים את הייעודים שנקבעו בתכנית שחלה על הנכס. נקבע כי בהתאם לדיני התכנון והבנייה, משהוצא היתר בנייה לנכס, כל שימוש שנעשה בו שלא לפי ההיתר אינו כדין, וזאת אף אם מדובר בשימוש שהותר בתכנית החלה על הנכס. מכאן כי שימוש שנעשה בניגוד להיתר, אף אם הוא תואם את התכנית, אינו משום שימוש שמצוי בסל השימושים האפשריים בנכס. עוד נקבע שם כי יש להימנע מהכבדה כלכלית יתרה על המחזיק בנכס ריק, וזאת בשים לב לכך שאינו מפיק תועלת כלכלית מהנכס. לפיכך, יש להניח במסגרת השלב השני, כי השימוש התיאורטי שהיה עושה בנכס הוא הזול ביותר האפשרי מבין השימושים האפשריים. עיון בפסיקת בתי המשפט לעניינים מינהליים מעלה כי במספר מקרים נדחו טענות שלפיהן יש לסווג נכס ריק בסיווג משנה תלוי שימוש, שכן נקבע כי נכס ריק אינו מקיים את התכלית שלשמה נקבעו סיווגים אלו. השאלה האם ניתן לסווג נכס ריק בסיווג משנה תלוי שימוש טרם נדונה בפסיקתו של בית המשפט העליון. בפסק דינו של בית משפט קמא, נקבע כי לפי עניין אפריקה ישראל "שימוש אפשרי" הוא כל שימוש שאיננו בלתי חוקי לפי היתר הבנייה, וכי אין מניעה בדיני התכנון והבנייה, שבנין משרדים ישמש לצורך ניהול עסק של בית תוכנה, ולפיכך יש לסווג את נכסיה של המשיבה בסיווג זה, ככל שמדובר בסיווג הזול ביותר.
חרף האמור, נקבע כי לפי ההגדרה הקבועה בצו, תנאי לסיווג נכס כ"בית תוכנה" הוא שעיסוקו העיקרי בייצור תוכנה. החלת הסיווג "בית תוכנה" על נכס ריק אינה מתיישבת עם המטרה שעומדת ביסוד הסיווג. להבדיל מהסיווגים הראשיים שקביעתם מתחייבת מכוח תקנות ההסדרים, קביעת סיווג משנה מסוג "בית תוכנה" נתונה לשיקול דעתה של הרשות המקומית. בהקשר בו עסקינן, מדובר בסיווג ארנונה בשיעור מופחת, שמטרתו להגשים מדיניות שתעודד הקמת מפעלי הייטק בתחומיה של הרשות. זאת, על רקע התחרות הקיימת בין רשויות מקומיות על הפעלת נכסים מסוג זה, ומתוך התפיסה שבכך יהיה להשפיע על רווחתה הכלכלית של הרשות – הן באמצעות יצירת מקומות עבודה וקידום התעסוקה המקומית, הן באמצעות משיכת אוכלוסייה אמידה. ברי כי מטרתו של הסיווג המוזל אינה מתקיימת בנכס שלא מתקיימת בו כל פעילות; שכן כאשר הנכס עומד ריק, אין בו לקדם את הצמיחה הכלכלית של הרשות המקומית, ולפיכך ההצדקה לחייב בתעריף מופחת, שנועד לשמש כתמריץ לקיום סוג הפעילות המסוים כאמור, אינה עומדת. אכן, במסגרת בחינת הסיווג האפשרי לנכס ריק יש ליתן משקל גם לכך שהמחזיק בנכס אינו מפיק ממנו תועלת כלכלית – ובהתאם להימנע מהכבדה כלכלית יתרה עליו. ואולם, שיקול זה אינו בהכרח שיקול דומיננטי שיש בו לגבור על כל שיקול אחר. עסקינן אפוא בסיווגי משנה שנקבעים לפי שיקול דעתה של הרשות המקומית ונועדו לתמרץ פעילות מסוג מסוים. קיומה של הפעילות הוא אשר מהווה את ההצדקה לתעריף המופחת. יש ליתן משקל מוגבר לשימוש בפועל שנעשה בנכס גם על פני השיקול שעניינו הקלה על הנישום, זאת בשונה מסיווגים ראשיים וזאת אף אם פירוש הדבר הוא כי נכס ריק יחויב לפי סיווג שבצדו תעריף גבוה יותר מכפי שהיה מסווג כאשר נעשה בו שימוש. בנוסף, מתן אפשרות להחיל סיווג מופחת זה על נכס ריק עשויה להחליש את התמריץ של המחזיק לפעול לקידומה של פעילות בנכס שתאפשר ניצול יעיל שלו. כך, יוכל מחזיק הנכס ליהנות בקלות מסיווג מופחת בהיותו ריק, ולעומת זאת על מנת לזכות בסיווג זה כאשר הנכס מאוכלס תעמוד לפניו משוכה לא פשוטה, שכן לסיווג "בית תוכנה" נקבעו בפסיקת בתי המשפט לעניינים מינהליים שורה של מבחני עזר שתכליתם לעמוד על טיב הפעילות הייצורית שמתקיימת בנכס. משכך, נפסק כי לא ניתן לסווג נכס ריק כ"בית תוכנה" לצרכי ארנונה. אין לסווג לצרכי ארנונה נכס ריק בסיווג המשנה תלוי השימוש "בית תוכנה". מסקנה זו נובעת הן מלשונו של הסיווג האמור, הן מהתכלית שלשמה הותקן – עידוד וקידום בפועל של פעילות לייצור תוכנה. הערעור מתקבל, פסק דינו של בית משפט קמא יבוטל והנכסים של המשיבה יסווגו בהתאם להחלטת ועדת הערר. המשיבה תישא בהוצאות מנהל הארנונה בסך 25,000 ש"ח.
לסיכום, הערעור מתקבל, פסק דינו של בית משפט קמא יבוטל.
המבקש יוצג ע"י: עו"ד ויוי משולם קור; עו"ד דנה רייס; המשיבה יוצגה ע"י: עו"ד אורי דויטש; עו"ד ארז ליבנה; עו"ד דרור נחמיאס; משרד הפנים ומשרד האוצר יוצג ע"י: עו"ד יונתן ציון מוזס
