בג"ץ ביטל את החלטתה של הוועדה לבחינת השעיית ראשי רשויות אשר קבעה כי אין להאריך את השעייתו של גנדלמן. נקבע כי לא ניתן להשלים עם מצב שבו כהונתו של ראש הרשות המקומית נמשכת כסדרה כאשר אישומים פליליים חמורים תלויים ועומדים נגדו, זאת, מפאת הפגיעה החמורה שנגרמת לטוהר המידות ולאמון הציבור בשירות הציבורי
עסקינן בארבע עתירות המכוונות להחלטתה של הוועדה לבחינת השעיית ראשי רשויות בשל הגשת כתבי אישום, שבמסגרתה הוחלט שלא להאריך לתקופה נוספת את השעייתו של מר צבי גנדלמן מתפקידו כראש עיריית חדרה, חרף כתב האישום אשר תלוי ועומד נגדו. בשנת 2013, נבחר לראשונה גנדלמן לכהן כראש עיריית חדרה. בשנת 2018 נעצר בחשד לביצוע עבירות מתחום טוהר המידות. הוא שוחרר ממעצר בתנאים מגבילים, ביניהם הרחקה מעיריית חדרה למשך 45 יום. באוקטובר אותה שנה נערכו בחירות לרשות המקומית וגנדלמן נבחר לכהונה נוספת. בחלוף שלוש שנים שבמהלכן המשיך לכהן כראש העירייה, הוגש נגדו בשנת 2021 כתב האישום המקורי שמייחס לו עבירות של מרמה והפרת אמונים וקבלת דבר במרמה, במהלך כהונתו כראש עיריית חדרה וכאשר שימש כיו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה. בכתב האישום נטען כי גנדלמן נקלע לניגוד עניינים חריף בין תפקידו הציבורי לבין רצונו להיטיב עם קבלן ויזם נדל"ן, שפועל בחדרה, אשר בין השנים 2011-2003 שימש כחבר מועצת העיר, וכסגן ראש העירייה וממלא מקומו. נטען כי החל מיום בחירתו לתפקיד ראש העירייה, גנדלמן העניק יחס מועדף לקבלן בכך שהעניק לו גישה ישירה באופן תדיר ללשכת ראש העירייה ולעובדיה. החל מחודש פברואר 2022 מתנהל ההליך הפלילי של גנדלמן בבית המשפט. בינואר 2022 קיבלה הוועדה את בקשת היועמ"ש להשעייתו של גנדלמן, והורתה להשעותו לחצי שנה. באוגוסט 2022 דחתה הוועדה בקשה להארכת השעייתו לתקופה נוספת וקבעה כי החלטה על המשך השעיה כאשר ההליך הפלילי מתנהל באופן איטי כבמקרה דנן, היא "בגדר עינוי דין", וכי יש ליתן משקל מוגבר לזכות לבחור ולהיבחר.
העותרים בבג"ץ 5794/22 , תושבי העיר חדרה טענו כי הם "חרדים לדמותה, אופייה, תדמיתה ותפקודה של העיר והעירייה". לא חל שינוי נסיבות אשר יש בו להצדיק החלטה להשיב את גנדלמן לתפקידו. העותרים בבג"ץ 5825/22 הם סגן ראש עיריית חדרה והתנועה לטוהר המידות, ולשיטתם, יש ליתן משקל מכריע לחומרת האישומים שמיוחסים לראש הרשות. העותרת בבג"ץ 5845/22 -משמר הדמוקרטיה הישראלית, טענה שיש ליתן משקל מכריע לפגיעה באמון הציבור בשירות הציבורי ולחומרת העבירות שמיוחסות לגנדלמן. לעמדת העותרת בבג"ץ 5954/22 – היועמ"שית, , נקודת המוצא הנורמטיבית שצריכה להנחות את הוועדה בהחלטה היא כי ראש הרשות אינו ראוי להמשיך ולכהן בתפקידו.
לשיטתו של גנדלמן, פרשנות הוועדה תואמת את לשון החוק ותכליתו, באופן שנותן מענה מידתי לאיזון הנדרש בין הזכות לבחור ולהיבחר לבין האינטרס הציבורי בטוהר המידות ואמון הציבור בשלטון המקומי.
כב' השופט ע' פוגלמן פסק כי החלטת הועדה אינה יכולה לעמוד. השאלה במרכזו של ההליך דנן הינה מהו גדר שיקול הדעת של הוועדה לבחינת השעיה במסגרת הפעלת סמכותה לפי סעיף 19א(ז) לחוק הרשויות המקומיות, שעניינה הארכת תקופת ההשעיה בתקופות נוספות. נקודת המוצא היא הקביעה הנורמטיבית שראש הרשות אינו ראוי לכהן בתפקידו, וכי עיקר שיקול דעתה של הוועדה נוגע לשאלה אם חל שינוי נסיבות משמעותי שמצדיק שלא להאריך את תקופת ההשעיה או אם ישנו עיכוב בהליך הפלילי שמצדיק החלטה כאמור. חוק הרשויות המקומיות קובע בסעיף 19א הסדר לעניין השעיה מכהונה של ראש רשות מקומית אשר הוגש נגדו כתב אישום. ההסדר החקיקתי האמור, התוסף בעקבות הכרעתו של בית המשפט העליון בבג"ץ 4921/13 בעניין ראשי הערים. שם נקבע כי, הגורם הממנה נדרש להפעיל את שיקול דעתו לעניין התאמת המועמד לתפקיד, ובמסגרת זאת, עליו להעניק משקל נכבד לשיקולים שעניינם הבטחת אמון הציבור במוסדות השלטון ולטוהר המידות בשירות הציבורי. בהתאם לאמור נקבע כי סעיף 22 לחוק הרשויות המקומיות, שמסמיך את מועצת הרשות המקומית להעביר ראש רשות מכהונתו אם התנהגותו אינה הולמת, מחייב את מועצת הרשות המקומית לשקול אם להעביר מכהונה ראש רשות אשר הוגש נגדו כתב אישום. בית המשפט שם מצא שביסוד סעיף 22 לחוק עומד הרצון להבטיח את קיומם של "'ההיגיינה הציבורית', אמון הציבור, שלטון החוק וטוהר המידות מחד, ושמירה על מעמדו של ראש רשות הנבחר בבחירות אישיות, הזכות לבחור ולהיבחר ופעולתו התקינה של השלטון המקומי מאידך". עוד נקבע כי יש לשקול את חומרת העבירות המיוחסות לראש הרשות המקומית, וכן את הזיקה בין העבירות בהן הואשם ראש הרשות לבין סמכויותיו ומעמדו, כלומר האם מעמדו שימש ככלי לביצוע העבירה.
בהמשך לאמור נקבע כי סעיף 19א לחוק מטרתו ליצור הסדר כולל ומלא למצב דברים שבו נגד ראש רשות מכהן תלוי ועומד כתב אישום. המתווה החוקי קובע כי בקשה לבחינת השעייתו של ראש רשות מקומית נבחנת בשני שלבים. בשלב הראשון, בוחנת הוועדה האם מפאת חומרת האישומים שמיוחסים לראש הרשות אין הוא ראוי לכהן בתפקידו – ובהתאם אם יש להשעותו מתפקידו. במסגרת זאת, עוגנו בסעיף 19א(ו) שיקולים שפורטו בעניין ראשי הערים לבחינת חומרת האישומים. ככל שהוועדה קובעת שראש הרשות אינו ראוי לכהן בתפקידו, עליה לקבוע את תקופת ההשעיה, שלא תעלה על שנה. בנוסף, היא רשאית לקבוע סייגים לעניין מילוי תפקידים שבהם הוא מכהן כחבר מועצה. בשלב השני – אשר הוא שעומד במוקד ההליך דנן – בוחנת הועדה האם יש להאריך את תקופת ההשעיה בתקופות נוספות שלא יעלו על שנה בכל פעם. להבדיל ממצב הדברים עובר לתיקון לחוק, החלטה של הוועדה לבחינת השעיה אינה מהווה סוף פסוק שכן ראש הרשות אינו מועבר מכהונתו, כי אם מושעה. אין מדובר אפוא במצב בלתי הדיר. השאלה שבמחלוקת בין הצדדים היא טיב השיקולים אותם מוסמכת הוועדה לשקול בגדר השלב השני. כידוע, על הרשות המינהלית להפעיל את סמכותה על יסוד שיקולים עניינים אשר נגזרים מהחוק אשר מסמיך אותה לפעול. המחוקק ביקש לאזן בהסדר ההשעיה בין התכלית שעניינה הגנה על טוהר המידות בשירות הציבורי מחד גיסא, לבין הזכות לבחור ולהיבחר מאידך גיסא. באשר לסמכות הפרטיקולרית של הארכת תקופת השעיה בתקופה נוספת, דברי חברי הכנסת מצביעים על כך שהשיקול המרכזי שהם ראו לנגד עיניהם היה השיקול אשר עוגן במפורש בסעיף 19א(ז) לחוק – הימשכות ההליך והנסיבות שהובילו לכך.
בנוסף לאמור, נקבע כי כוונת המחוקק הייתה להבחין בין השיקולים הרלוונטיים בהחלטה לפי סעיף 19א(ה) לבין השיקולים הרלוונטיים בהחלטה לפי סעיף 19א(ז). בעוד שמרכז הכובד בהחלטה הראשונית הינו בחומרת האישומים ובשאלה האם ראש הרשות ראוי לכהן כראש הרשות, שיקולים אלה כלל לא נזכרים בסעיף 19א(ז). בכך יש לחזק את העמדה הפרשנית שלפיה במסגרת החלטה על הארכת תקופת השעיה הקביעה הנורמטיבית שאין הוא ראוי להמשיך בתפקידו כראש הרשות תשמש כנקודת מוצא נורמטיבית. חוק זה מבטא כאמור את הנחת המוצא המושרשת היטב שלפיה טוהר המידות בשירות הציבורי ואמון הציבור בו מהווים תנאי הכרחי לתפקודו התקין, בפרט כאשר מדובר בתפקיד ביצועי רב השפעה כדוגמת תפקידו של ראש הרשות המקומית. בהתאם לכך – מנגנון ההשעיה בכללותו מעגן בגדר חקיקה ראשית את הקביעה הנורמטיבית שנקבעה עוד בעניין ראשי הערים, שלפיה אין להשלים עם פגיעה חמורה בטוהר המידות גם בשלטון המקומי. ואולם, בשונה ממרבית המקרים שבהם נפסלו מועמדים לתפקיד ציבורי בשל פגיעה בטוהר המידות, במקרה של ראשי רשויות בשלטון המקומי – מדובר במי שנבחר לתפקידו בבחירות ישירות. נוכח האמור, בהינתן חשיבותה של זכות היסוד לבחור ולהיבחר אף בשלטון המקומי, נקבע מנגנון השעיה – אשר בשונה מהחלטה על העברה מכהונה, אינו סותם את הגולל על האפשרות כי בנסיבות מסוימות יוחזר ראש הרשות לכהן בתפקידו. עיקר השיקולים שעל הוועדה לבחינת השעיה לשקול בגדר החלטה על הארכת השעיה של ראש הרשות לתקופה נוספת, מלבד השיקולים שעניינם משך ההליך הפלילי והנסיבות שהובילו לכך (אשר כאמור עוגנו במפורש בסעיף), הם שיקולים שנובעים בעיקרן משינוי נסיבות. אין מדובר בדיון מחדש בשאלה שכבר נדונה והוכרעה, ונקודת המוצא היא הקביעה הנורמטיבית כי ראש הרשות אינו ראוי לכהן בתפקיד זה. יש להדגיש כי הדיון בתיקים פליליים ככלל אינו מסתיים בתקופה של חודשים בודדים. הדבר נכון בפרט כאשר מדובר בתיק פלילי רחב היקף, שמונה מספר אישומים ואשר הכרעה בו מצריכה זמן שיפוטי מתאים.
יתרה מזו, נקבע כי במסגרת הפעלת סמכותה של הוועדה לפי סעיף 19א(ז) לחוק נקודת המוצא ההכרחית היא הקביעה הנורמטיבית החלוטה שניתנה אך חודשים ספורים קודם לכן, שלפיה חומרת העבירות שמיוחסות לגנדלמן מוליכות למסקנה שהמשך כהונתו כראש עיריית חדרה אינה ראויה, וכי המשך כהונתו חרף האישום הפלילי נגדו תוביל לפגיעה חמורה בטוהר המידות ובאמון הציבור. אין אף לקבל את קביעת הוועדה כי ההליך הפלילי בענייננו של גנדלמן מתנהל באופן איטי, משזו מציבה סטנדרט שלא מתיישב עם האופן שבו הליכים פליליים מתנהלים הלכה למעשה. בנוסף, קביעה זו נותנת משקל מכריע לשיקול בדבר משך ההליך גם כאשר הוא מתנהל בצורה תקינה. גנדלמן נבדל מיתר המעורבים במעמדו – כמי שמכהן כראש רשות ביצועית, תפקיד בעל סמכויות ניכרות והשפעה רבה. הגשת כתב אישום נגד ראש עירייה "הוא אירוע דרמטי בכהונתה של העירייה" (עניין ראשי הערים), ושאלת המשך כהונתו מקרינה במישרין על אמון הציבור ברשויות השלטון ומחויבותו לשלטון החוק. משכך, אין בהתפתחויות שנוגעות למעורבים אחרים יש כדי להשליך על חומרת האישומים שמיוחסים לגנדלמן. מלבד האמור, הוועדה לא עמדה על שינוי נסיבות רלוונטי שיש בו להשליך על קביעה זו. אף כי אין חולק שבהשעיה מגולמת פגיעה בזכות של ראש הרשות להיבחר ובזכותם של הבוחרים בו, יש להדגיש כי השעייתו של ראש הרשות בגדר סעיף 19א אינה מהווה חלק מההליך הפלילי בעניינו, וכי תכליותיו ומטרותיו של ההליך הפלילי שונות ממטרותיו ומתכליותיו של ההליך המינהלי. בהתאם, החלטה בדבר השעייתו של ראש הרשות אינה בגדר סנקציה והמשך ההשעיה אינו מהווה "עינוי דין", אלא קביעה נורמטיבית שלפיה בהמשך הכהונה של ראש הרשות ישנה פגיעה חמורה בטוהר המידות ובאמון הציבור ברשויות השלטון. לא ניתן להשלים עם מצב שבו כהונתו של ראש הרשות המקומית נמשכת כסדרה כאשר אישומים פליליים חמורים תלויים ועומדים נגדו. זאת, מפאת הפגיעה החמורה שנגרמת לטוהר המידות ולאמון הציבור בשירות הציבורי. ההסדר החוקי מתווה הליך דו שלבי, כאשר מרכז הכובד הנורמטיבי נעוץ בשלב הראשון ובשאלה אם חומרת האישומים שמיוחסים לראש הרשות מוליכה למסקנה כי אין זה ראוי שימשיך לכהן. לאחר מכן, עליה לקבוע את תקופת ההשעיה ולעקוב אחר שינויים שיש בהם להצדיק שינוי מהאיזון העקרוני שערכה בשלב הראשון, וכן אחר התמשכות ההליך הפלילי והנסיבות לכך. בהחלטת הוועדה נפל פגם מהותי באשר לאופן הפעלת שיקול הדעת לפי סעיף 19א(ז) לחוק, משכך, החלטת הוועדה לבחינת השעיה תבוטל.
לסיכום, העתירות מתקבלות, החלטת הוועדה תבוטל.
העותרים יוצגו ע"י: עו"ד מתן גוטמן, עו"ד ינון סרטל; עו"ד ניר לזר; עו"ד עומר מקייס; עו"ד יובל יועז; עו"ד אוהד שפק; עו"ד עמרי אפשטיין; עו"ד ענר הלמן
המשיבים יוצגו ע"י: עו"ד ליאור אפשטיין; עו"ד עמית חדד
