אישור

הדפס  הדפס
  שלח לחבר
facebook google+
ראשי  >  דעות ונתוחים  > מרחב שיקול הדעת בהחלטה על העמדה לדין

מרחב שיקול הדעת בהחלטה על העמדה לדין


08.01.2014 | עו"ד ד"ר יניב ואקי

מהו מרחב שיקול הדעת הנתון לתובע בהחלטה על העמדה לדין? במאמר הבא עוסק ד"ר יניב ואקי, מנהל מחלקת עררים בפרקליטות המדינה, בסוגיות שטרם הוכרעו או שטרם הובהרו דיין במסגרת תהליך העבודה של הפרקליט בהעמדה לדין פלילי, ובוחן את מעמדו והיקף שיקול הדעת הנתון לו בהחלטה על העמדה לדין. בשל חשיבותה ומשמעויותיה של ההחלטה על העמדה לדין ועל בסיס התובנות העולות מהמאמר, הוא גם ממליץ על גיבושו וכינונו של קוד תביעה שיאפשר הפעלה ראויה של שיקול הדעת בהחלטה על העמדה לדין, ויכלול גם הנחיות פנימיות וכללים מנחים בשאלת העמדה לדין. מאמר נבחר מתוך גיליון הבכורה של כתב העת החדש של הפרקליטות: "משפט מפתח"

 

[1]

 

"העמדה לדין היא עניין רציני. יש בה כדי לשנות את חייו של אדם. צל מעיב עליו. החיים שוב אינם כשהיו".[2]

 

1.       מבוא

2.       ההחלטה על העמדה לדין

א.      כללי

ב.      סיכוי סביר להרשעה

ג.        עניין לציבור

ד.      על היחס בין "סיכוי סביר להרשעה" ובין "עניין לציבור"

ה.      על ההבחנה בין "העדר אשמה" ובין "חוסר ראיות"

3.       סגירת תיק בהסדר מותנה

4.       ביקורת שיפוטית על ההחלטה לסגור תיק

5.       במקום סיכום: הצעה לכינון קוד תביעה בהעמדה לדין

 

1. מבוא

ההחלטה על העמדה לדין[3] טומנת בחובה השלכות כבדות משקל והרות גורל על חייו של אדם. סמכות ההחלטה על העמדה לדין או על סגירת התיק נתונה בידי התביעה, ויש בסמכות זו כדי להטיל אחריות כבדה על כתפיה. בשל חשיבותה והשלכותיה, לא יהיה זה מופרז לראות בהחלטה על העמדה לדין ככזו, אשר עומדת בליבת עבודתה של התביעה במשפט הפלילי.

המאמר מבקש לעסוק בכמה סוגיות הרלוונטיות לשאלת ההעמדה לדין, אשר באמצעותן אפשר לבחון את מרחב שיקול הדעת הנתון לתובע בהחלטה על העמדה לדין.[4] למאמר שתי מטרות עיקריות: האחת, דיון בסוגיות שטרם הוכרעו או שטרם הובהרו דיין במסגרת תהליך העבודה של התובע בהעמדה לדין פלילי; השנייה, בחינת מעמדו של התובע והיקף שיקול הדעת הנתון לו בהחלטה על העמדה לדין.

בשל חשיבותה ומשמעויותיה של ההחלטה על העמדה לדין ועל בסיס התובנות העולות מן המאמר, אמליץ על גיבושו של קוד תביעה, אשר יאפשר הפעלה ראויה של שיקול הדעת בהחלטה על העמדה לדין ויכלול, בין היתר, הנחיות פנימיות וכללים מנחים בשאלת העמדה לדין.

 

2. ההחלטה על העמדה לדין

א. כללי

סעיף 62 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982, מסמיך את התובע להחליט על העמדה לדין:

"ראה תובע שהועבר אליו חומר החקירה שהראיות מספיקות לאישום אדם פלוני, יעמידו לדין, זולת אם היה סבור שאין במשפט עניין לציבור".

בהתאם ללשונו של הסעיף, לצורך ההחלטה על העמדה לדין, נדרשים שני יסודות מצטברים: יסוד ראייתי ויסוד שעניינו במדיניות. על יסודות אלה, כמו-גם על היחס ביניהם, נעמוד בהמשך.

אחד מסימני ההיכר של מערכת המשפט הישראלית הוא, כי ההחלטה על העמדה לדין נתונה בידי התביעה. עם זאת, התחקות אחר ההיסטוריה החקיקתית בסוגיה זו מגלה, כי בעבר הייתה סמכות זו נתונה בידי בית-המשפט ולא בידי התביעה הכללית. כך, עד לשנת 1958, עת תוקנו הוראות החוק בנושא, העמדה לדין בעבירה מסוג פשע הייתה מותנית בקיומו של הליך מוקדם ובקבלת אישור מבית-המשפט.[5] על אף שגם כיום יש המצדדים בדעה, שלפיה יש להעניק את שיקול הדעת בהחלטה על העמדה לדין לבית-המשפט,[6] נדמה, כי אין כיום מחלוקת אמתית במשפט הישראלי באשר לזהותו של הגורם המוסמך להחליט על העמדה לדין, ועל כך כי סמכות זו הוענקה לתביעה ולא לרשות השופטת.[7]

ההתפתחות החקיקתית בנושא מצביעה על מגמה ברורה ורצופה של הרחבת מתחם שיקול הדעת הנתון לתביעה בהחלטה על העמדה לדין. אמנם, עד שלהי שנות השישים היקף סמכותה של התביעה היה מוגבל, ואולם מאז ועד היום הלכה, השתרשה והתקבעה התפיסה, כי יש להעניק לתובע שיקול דעת רחב עד שניתן לומר כי כיום המדובר במאפיין המרכזי של סמכות התביעה בעניין העמדה לדין. הן מהוראות החוק והן מהפסיקה הענפה בנושא עולה, כי כיום מוקנית לתביעה סמכות רחבה לטיפול בתיק, ובמסגרת סמכות זו עומדות לבחירתה כמה דרכי פעולה לטיפול בתיק, אם בדרך של סגירת התיק ללא תנאי, סגירתו בתנאים, או בדרך של הגשת כתב אישום.

ב. סיכוי סביר להרשעה

תנאי הכרחי להעמדה לדין הוא תשתית ראייתית מספקת, אשר בכוחה להניב הרשעה. דרישה זו נועדה להבטיח, כי לא ינוהל הליך סרק, שעלול להביא לפגיעה אנושה בצדדים המעורבים בו וכן לפגיעה במעמדו של ההליך הפלילי ובאמון שהציבור רוחש לו ולמערכת אכיפת החוק.

חרף מרכזיותו של הרף של "סיכוי סביר להרשעה" בשאלת ההעמדה לדין, סוגיה זו טרם מוצתה והיא מעוררת כמה שאלות חשובות אשר נותרו פתוחות.[8]

המחוקק מסתפק בהפניה כללית על-אודות קיומה של דרישה ראייתית ואינו קובע במפורש את הרף הראייתי הנדרש לצורך העמדה לדין.[9] המבחן המקובל בשיטתנו הינו רף ראייתי של "סיכוי סביר להרשעה".[10] מדובר ברף של "מאזן הסתברויות", אשר לפיו נדרש, כי הסיכוי להרשעה יהיה רב יותר מאשר הסיכוי לזיכוי. רף ראייתי זה נקבע בראשונה בעניין בארי.[11] בהתאם לדרישה זו, על התובע להעריך את סיכויי ההרשעה ולהציבם אל מול סיכויי הזיכוי. העמדה לדין תתאפשר רק כאשר סיכויי ההרשעה הם סבירים, ממשיים ומציאותיים.[12]

מבחן זה מציב בפני התובע דרישה להערכה הסתברותית על-אודות ההכרעה הצפויה בתיק, והוא כולל בחינה משפטית של הראיות והערכה של סיכויי ההרשעה לאור הראיות. בהתאם לכך, על התובע לנבא מה תהא תוצאת המשפט והאם יש סיכוי סביר להכרעה של הרשעה. עליו להעריך האם, בסופו של משפט, אפשר יהיה לבסס אשמה מעבר לכל ספק סביר. אין התובע יכול להסתפק בהערכה אישית שלו את הראיות, אלא נדרש הוא להעריך כיצד בית-המשפט יכריע בהתאם לאותן ראיות. מכאן, שאין די לו לתובע כי יאמין באשמתו של החשוד (על-פי, כמובן, מצב הראיות בתיק) אלא עליו להעריך האם וכיצד יתרשם בית-המשפט מהראיות אשר יובאו לפניו. יתרה מכך, אין הוא יכול לבסס הערכתו זו על מצב הראיות כפי שהוא קיים לפניו עובר למשפט, אלא עליו לעשות כן תוך הערכה של מצב הראיות בתום המשפט.

"מדובר הוא בשאלה מובהקת של הערכה – עובדתית ומשפטית".[13] לשם בחינת סיכויי ההרשעה על התובע להיכנס לנעליו של בית-המשפט ולבחון את מכלול הראיות שיובאו לפניו הן מבחינה כמותית והן מבחינה איכותית. לצורך כך, עליו לנבא, בין השאר, את ההכרעה שתינתן מאת בית-המשפט באשר לשאלת קבילותה של כל אחת מהראיות שיוצגו לפניו, ואת המשקל שיינתן לה. מבחן זה כולל בחינה לא רק של ראיות התביעה, אלא של כל חומר הראיות, ובכלל זה אלה שיש בהן כדי לתמוך בגרסת הנאשם. כך גם על התובע להידרש למהימנות העדים ולהעריך את הרושם שעדים אלה יותירו על בית-המשפט. לא זו בלבד, אלא שעליו אף להידרש להסתברות שעדים אלה יימנעו מלהעיד בבית-משפט. כן עליו לברר את טענות ההגנה האפשריות של החשוד גם אם הלה לא העלה אותן באופן מפורש.[14]

יוצא אפוא, כי מבחן ראייתי זה מחייב את התביעה ליטול תפקיד שיפוטי בהערכת הראיות, ובכך יש כדי להשליך על תפיסת התפקיד של התובע במערכת אכיפת החוק ועל היקף שיקול הדעת הניתן לו בשאלת העמדה לדין בהנעתו של הליך פלילי.[15] לעומת אמת מידה אשר הייתה מסתפקת בקיומן של "ראיות לכאורה" לצורך העמדה לדין, רף ראייתי של "סיכוי סביר להרשעה" מחייב את התובע לקחת על עצמו את תפקיד השופט ולא להסתפק בהעברת ההכרעה לבית-המשפט.[16] מסיבה זו היו שכינו את התובע כ"שופט קטן". היקף שיקול הדעת הניתן לתובע בשאלת העמדה לדין בכלל, ובייחוד בנושא דיות הראיות, הוא רחב ביותר. בפסיקה הוטעם לא אחת, כי היקף זה של שיקול הדעת נעוץ בכישורים הייחודיים של התובע, כמו גם בניסיון ובמקצועיות המאפיינים אותו ומשמשים אותו בהערכת הראיות.[17]

ודוק, לצורך העמדה לדין די בסיכוי סביר כלשהו להרשעה. אין מדובר בדרישה לרף הראייתי המחמיר של "מעבר לכל ספק סביר" הנדרש לצורך הרשעה, כך גם לא נדרש מהתובע סיכוי גבוה או ודאי להרשעה, ודאי לא קיומה של תשתית ראייתית המבטיחה הרשעה. מכאן שאין לראות בתוצאה של זיכוי כשלעצמה כטעות בהפעלת שיקול הדעת של התובע.[18] דרישה שכזו אינה מתיישבת עם אופייה של ההחלטה על העמדה לדין, אשר מבקשת לנבא את החלטתו של השופט בשלב טרומי ובטרם קוים הליך פלילי, שבמסגרתו נבחנו קבילותן של הראיות ומשקלן, דרישה אשר הייתה מעמידה בפני התביעה משוכה בלתי עבירה ועלולה הייתה להוביל לתביעת חסר ולפגיעה באינטרסים ציבוריים חיוניים ובהם באינטרס המלחמה בפשיעה.

מבחינה הסתברותית, מקובלת ההתייחסות אל רף זה כדרישה לרמת ודאות שהיא מעבר ל-50%, או בשיעור של 51%. מחד גיסא, דרישה זו אינה מתקיימת במצב של "תיקו ראייתי", מצב שבו כפות המאזניים מעוינות ואי-אפשר להעריך איזו מההכרעות – זיכוי או הרשעה – מסתברת יותר. מאידך גיסא, לצורך עמידה ברף הראייתי הנדרש די במידת ודאות, שלפיה הסיכוי להרשעה עולה על הסיכוי לזיכוי ולו במידה קלה בלבד.

ההערכה הראייתית היא דו-ממדית. מימד ראשון עניינו שאלת העמידה ברף המינימלי של סיכוי סביר להרשעה, ואילו המימד השני בוחן את דרגת ההסתברות המדויקת ועומד על מידת ודאותה של אותה הערכה. כך, ייתכנו מצבים שבהם ההערכה הראייתית תעמוד על סיכוי סביר להרשעה, ובמקרים אחרים מדובר יהיה בסיכוי גבוה וממשי יותר להרשעה וההערכה בדבר הרשעה תעלה כדי דרגת הסתברות גבוהה יותר. מימד שני זה, אשר עניינו בעוצמת הסתברותה של ההרשעה, רלוונטי אף הוא בשאלת העמדה לדין ויש בו כדי להכריע, במצבים מסוימים, כפי שניווכח בהמשך, על ההחלטה אם להעמיד לדין אם לאו.

ג. עניין לציבור

תנאי נוסף ומצטבר להעמדה לדין פלילי הוא קיומו של "עניין לציבור". כאמור בהוראת החוק, התנאי לקיומו של סיכוי סביר להרשעה הינו הכרחי אך אין בו די להעמדה לדין, ובנוסף לו נדרש גם קיומו של "עניין לציבור". בפרשת גנור הודגש, כי "נקודת המוצא העקרונית הינה, כי משקבע המחוקק כי התנהגות פלונית פלילית היא, הרי שיש אינטרס ציבורי כי החשוד בעבירה יועמד לדין".[19] עם זאת, ייתכנו מקרים שבהם למרות קיומה של תשתית ראייתית מספקת יוחלט שלא להעמיד אדם לדין פלילי, אם ייקבע כי אין במשפט "עניין לציבור".

מרבית שיטות המשפט המודרניות מכירות בקיומו של תנאי ה"עניין לציבור" לצורך העמדה לדין במקרים מסוימים,[20] אם כי הגדרתו של אותו תנאי, היקף שיקול הדעת בהפעלתו ושאלת תחולתו אינם זהים.[21] גם בשיטה הישראלית נודעו תמורות בקשר לכך, ורק בשנת 1958 נקבע בחוק, כי יש לשקול ולהתחשב באינטרס הציבורי כתנאי להחלטה להעמיד לדין.[22]

ההכרעה בדבר קיומו של "עניין לציבור" היא נורמטיבית והיא נתונה לתובע במסגרת החלטתו בשאלת העמדה לדין. סמכות זו מעניקה בידי התביעה מרחב שיקול דעת רחב במלאכת אכיפת החוק (הפלילי)[23] ויש בה כדי לאפשר גיבושה של מדיניות אכיפה בהתאם לשיקולים ולאינטרסים השונים.[24] עמדה על כך השופטת פרוקצ'יה: "רוחב שיקול הדעת נגזר מן הצורך להפקיד בידי הגורם המקצועי את ההערכה הנורמטיבית באשר לערכים השונים שיש להתחשב בהם בתהליך קבלת ההחלטה בעניין העמדה לדין במובנה הרחב. ברשות הגורם המקצועי לא רק הכישורים והמיומנות, אלא גם הידע, הנתונים והניסיון המצטבר בהכרת מערכות אכיפת החוק והאינטרסים החברתיים הרלבנטיים המשמשים בקבלת ההחלטה".[25]

תנאי זה עניינו בבחינת טובת הציבור. אין עסקינן במידת ההתעניינות שמגלה הציבור בשאלת ההעמדה לדין, אלא המדובר בהכרעה ערכית המבקשת לאזן בין התועלת החברתית שתצמח מהעמדה לדין פלילי והנזק שייגרם ממנה ובין התועלת והנזק שייגרמו לחברה מאי-העמדה לדין בנסיבותיו של כל מקרה ומקרה ובהתייחס לערכים החברתיים הרלוונטיים לאותו מקרה. יש לשים אלה מול אלה את היתרונות שבהפעלת האכיפה הפלילית אל מול חסרונותיה. עסקינן בהכרעה מורכבת, הנגזרת משקלול ומאיזון של ערב-רב ומגוון של שיקולים, ובהם חומרת העבירה ונסיבות ביצועה; שכיחות העבירה ונפיצותה; חלוף הזמן מעת ביצוע העבירה; נסיבותיו האישיות של החשוד, ובכלל זה עברו הפלילי ואורח חייו; הנסיבות האישיות של נפגע העבירה; האינטרסים החברתיים שעלולים להיפגע מההעמדה לדין פלילי; ושיקולים מוסדיים של התביעה ושל בתי-המשפט, לרבות כוח האדם והמשאבים המוגבלים העומדים לרשות התביעה, מחסור בזמן שיפוטי וקביעת סדרי עדיפויות והקצאה יעילה של משאבים לטיפול בעבריינות בכללותה.[26]

לצורך ההכרעה האמורה יש לאזן בין השיקולים השונים, ובכלל זה להביא בחשבון לא רק את היתרונות של ההליך הפלילי אל מול חסרונותיו, אלא גם את התועלת שתצמח מפנייה אל האפיק הפלילי לעומת תועלת שתופק מדרך טיפול חלופית.[27] בשוקלו האם להעמיד אדם לדין פלילי, על התובע לשאול עצמו מהי דרך הטיפול המטבית, והאם העמדה לדין פלילי הינה מידתית ועדיפה על-פני אמצעי אכיפה אחרים.

ד. על היחס בין "סיכוי סביר להרשעה" ובין "עניין לציבור"

מהוראת סעיף 62 עולה לכאורה, כי החלטת התובע אם להעמיד לדין מתקבלת בתהליך דו-שלבי. בשלב הראשון בוחן התובע אם בחומר החקירה קיימות ראיות מספקות לצורך העמדה לדין. אם התשובה על כך חיובית, עובר התובע לשלב השני, ובו נבחן קיומו של עניין לציבור. בהתאם לכך, שלב בחינת הראיות קודם עניינית וכרונולוגית לשלב שבו נבחן קיומו של עניין לציבור.[28] עם זאת, אפשר לסבור, כי המדובר בתהליך מחשבתי אחד, משולב, שקיימת בו תלות בין שלב בחינת הראיות לשלב בחינת העניין לציבור, או, למצער, מתקיימים יחסי גומלין הדוקים בין השניים. ואכן, אפשר למצוא בפסיקה דעות מנוגדות לעניין היחס שבין שני היסודות בשאלת העמדה לדין. כך, מצד אחד הובעה הדעה כי שני השלבים מקיימים יחס של נביעה הדדית, ואילו מצד שני נמתחה ביקורת על עמדה זו בטענה, כי יש לקיים הפרדה מוחלטת בין שני היסודות הנדרשים לצורך העמדה לדין. 

בעניין פלונית הביע השופט לוי את דעתו, כי אין מתקיימת הפרדה בין שני השלבים האמורים ולשיטתו כאשר הבחינה הראייתית אינה מגלה תוצאה חד משמעית וה"מאזניים מעוינים", אין בכך בהכרח כדי למנוע העמדה לדין: "ישנה זיקה ברורה בין היסוד הראייתי לבין העניין הציבורי שבניהול משפט, ולעתים זיקה זו היא מפתח בהפעלתו הנכונה של סעיף 62(א)".[29] לגישתו, בכוחו של העניין הציבורי להכריע לטובת העמדה לדין במצב של תיקו ראייתי, "מקום בו לא נשלל היסוד הראייתי, אך גם לא מתאשר". בהתאם לגישה זו, ככל שהעניין לציבור גדול ומובהק יותר כך אפשר להסתפק בתשתית ראייתית חלשה יותר.

הנשיאה ביניש חלקה על דעה זו והדגישה, כי "ראוי לשאוף להפרדה ברורה בין שני היסודות הנדרשים [...] [ו]יש להישמר מפני מצב בו קביעת הרף הראייתי הנדרש להגשת כתב-אישום פלילי, תהא מושפעת מהאינטרס הציבורי הטמון בהעמדתו לדין של הנחקר".[30] עם זאת, בהתייחסה לגישתו של לוי ולדעות נוספות הקוראות ליחסי תלות בין הרף הראייתי לנסיבות העניין, קבעה, כי סוגיה זו אינה דרושה הכרעה במקרה דנן והותירה אותה "בצריך עיון".[31] מפתיע לגלות כי סוגיה זו, על אף חשיבותה, טרם הוכרעה בפסיקה, וגם באחרונה, עת התעוררה הסוגיה בעניין חיים, התיר אותה השופט ג'ובראן ללא הכרעה.[32]

התהליך המחשבתי הנדרש לצורך הכרעה בדבר העמדה לדין הינו מורכב. הוא כולל שיקולים מקצועיים-משפטיים לצד שיקולי מדיניות ושיקולים ערכיים אחרים, ואפשר להניח כי לעתים אין זה מן הנמנע כי שתי ההחלטות – זו העוסקת בבחינת התשתית הראייתית וזו אשר נדרשת לשאלת קיומו של עניין ציבורי – מתקבלות הלכה למעשה באורח משולב.[33] לצד מקרי "הליבה" (Core) המובהקים, שבהם ברורה ההכרעה בדבר קיומו של סיכוי סביר להרשעה, ישנם אותם אזורי "אפלוליות יחסית" (Penumbra),[34] שהינם "גבוליים" מבחינה ראייתית, שבהם ההכרעה בדבר התשתית הראייתית אינה ברורה, כגון ש"המאזניים מעוינים" מבחינה ראייתית. מצבים אלה עשויים להביא לתחימתן של תת-קבוצות נוספות, העומדות בצלה של הדרישה הראייתית של מאזן ההסתברויות. אפשר להניח, כי במצבים אלה ימצאו שיקולי עניין לציבור את ביטוים ביתר שאת ויכריעו בשאלת ההעמדה לדין. עם זאת, אין בכך כדי להשלים עם מצב, שבו קיומו של עניין לציבור בא במקומה של תשתית ראייתית מינימלית הולמת, הנדרשת לצורך העמדה לדין, וקשה להסכים עם גישה שתאפשר העמדה לדין במקום שהראיות מצביעות על סיכוי סביר לזיכוי גם בהינתן קיומו של עניין רב לציבור.

יש לזכור גם, כי ההכרעה בדבר קיומו של סיכוי סביר להרשעה, המאופיינת בניבוי על-אודות סיכויי ההרשעה על-ידי השופט, תלויה אף היא בשאלת העניין לציבור שימצא השופט באירוע הנדון, וגם בכך יש כדי להביא לזיקה הדוקה בין שני סוגי השיקולים. שונים היו פני הדברים לו היה מדובר במודל הכרעה, המסתפק בקיומן של ראיות לכאורה לצורך העמדה לדין, המשקף תפיסה צרה יותר של תפקיד התובע בהחלטה על העמדה לדין, ובמסגרתו אין התובע נדרש לשאלת העניין הציבורי ואין לו כל שיקול דעת מעבר לקביעה אם יש בידו די ראיות לכאורה להגשת כתב האישום.

הקשר בין שני סוגי ההכרעות מוצא את ביטויו גם במצבים שבהם ההכרעה בדבר עניין לציבור משפיעה על ההחלטה אם נדרשת השלמת חקירה על-ידי המשטרה, ובכך יש בה כדי להשפיע על היקפה של התשתית הראייתית ועל קיומה. בנוסף, יש מצבים שבהם ההכרעה בדבר עניין לציבור תהא קודמת לבחינת הראיות ותייתר את שלב בחינת הראיות, ובמקרים מסוימים אף תוביל לאי פתיחה בחקירה.

יוצא אפוא, כי בין יסוד הראיות ליסוד העניין לציבור יש יחסי גומלין מורכבים, ובמצבים מסוימים שני יסודות אלה מקיימים יחס של נביעה הדדית.

 

ה. על ההבחנה בין "העדר אשמה" ובין "חוסר ראיות"

סגירה של תיק בהיבט הראייתי יכולה להיעשות באחת משתי עילות: "העדר אשמה" או "חוסר ראיות". כל אחת מהן מייצגת נקודה שונה על ציר האשמה, שבקצהו האחד חפות ובקצהו האחר אשמה.[35]

בשונה מיתר העילות, העילה בדבר "העדר אשמה" אינה מוצאת את דרכה לרישום הפלילי.[36] על אף שאפשרות העיון במאגר זה מוגבלת למדי,[37] יש ברישום זה כדי להטיל כתם על שמו הטוב של אדם שהוגשה נגדו תלונה חסרת בסיס.[38]

בעבר, המבחן לסגירת תיק בעילת "העדר אשמה" היה מחמיר יותר כלפי החשוד וקבע, כי די ב"שמץ ראיות לביצוע העבירה" כדי להוביל לסגירת תיק בעילה של "חוסר ראיות". עם זאת, בעקבות בג"צ קבלרו,[39] שונה המבחן לסגירת תיק בעילת "העדר אשמה" ונקבע, כי יש לסגור תיק בעילה של העדר אשמה גם אם נותר "שמץ של ראיה", כל עוד אין בכך כדי להותיר "ספק סביר בחפותו של החשוד". מבחן אשר יש בו כדי להרחיב את קשת המקרים שבהם ייסגרו תיקים מהעדר אשמה. בשונה מהמבחן שהיה נהוג בעבר, מדובר במבחן המתמקד בבחינת איכותן של הראיות ואשר אינו מאפשר להסתפק אך בבדיקת קיומן. בהתאם למבחן זה יש לאמץ את כלל הראיה המינהלית, שלפיו יש לבחון אם אדם סביר היה קובע כי נותר ספק סביר בחפותו של החשוד, וזאת על סמך הראיות הקיימות בתיק.

יוצא אפוא, כי ככל שההחלטה על סגירת התיק נעוצה בנימוק ראייתי, ההחלטה על-אודות עילת הסגירה הינה דו-שלבית. בשלב ראשון נדרש התובע להכריע על-אודות שאלת קיומה של תשתית ראייתית מספקת לצורך העמדה לדין. אם הגיע למסקנה כי אין בתיק ראיות מספיקות להעמדה לדין, עליו להכריע בדבר עילת הסגירה של התיק. בשלב זה עליו לבחון האם נותר ספק סביר בחפותו של החשוד. אם התשובה על כך חיובית, עליו לסגור את התיק מחוסר ראיות. אם אף לא נותר כל ספק סביר בחפותו של החשוד, עליו לסגור את התיק בהעדר אשמה.[40]

ההכרעה בדבר עילת סגירת התיק היא חלק מההכרעה בשאלת ההעמדה לדין וגם היא מאופיינת בקיומו של מרחב שיקול דעת רחב לתובע.

 

3. סגירת תיק בהסדר מותנה

ביום 2.8.12 אושר בכנסת תיקון מס' 66 לחוק סדר הדין הפלילי,[41] אשר עניינו סגירת תיק בהסדר מותנה.[42]

החוק מעניק בידי התביעה מנגנון אכיפה מינהלי, חלופי למנגנון הפלילי המקובל. בהתאם לחוק זה נתונה הסמכות בידי התובע להתנות סגירה של תיק בהודאת החשוד בעובדות ובעבירות שיוחסו לו ובמילוים של תנאים שעליהם סוכם בין הצדדים.[43] החוק נותן בידה של התביעה את האפשרות להפנות תיקים פליליים לטיפול בהליך מינהלי מחוץ לכותלי בית-המשפט וללא התערבותו של בית-המשפט.

החוק מעמיד בידי התביעה כלי נוסף – נוסף על סגירת תיק מצד אחד או העמדה לדין מן העבר השני – אשר יאפשר מתן מענה מידתי וראוי יותר בעבירות מסוימות ובנסיבות מסוימות הן מבחינת האינטרס הציבורי והן מבחינת טובת החשוד. הבחירה בין החלופות הללו לטיפול בתיק נתונה לשיקול דעתו של התובע. ההכרעה בין החלופות היא קשה ומורכבת ועליה להיעשות על בסיס שיקולי התביעה בדבר עוצמתה של התשתית הראייתית ומידת היקפו של העניין לציבור בנסיבות העניין. לצורך כך על התובע לשקלל את עוצמת הראיות מצד אחד ואת השיקולים שיביאו בנסיבות העניין למילוי האינטרס הציבורי באופן מיטבי מצד שני. הגם שלצורך כינונו של הסדר מותנה נדרשת קיומה של תשתית ראייתית של סיכוי סביר להרשעה, מידת הסתברותו של סיכוי זה, יחד עם שיקולי עניין לציבור, הם אלה שצריכים להנחות את התובע בבחירתו בין החלופות.

מטבע הדברים, לחוק זה נודעת השלכה משמעותית לעניין מרחב שיקול הדעת הניתן לתובע בהחלטה על העמדה לדין, בכך שהוא מעשיר את ארגז הכלים הנתון בידיו של התובע ומעניק לו כלי אכיפה חדש לטיפול בתיק פלילי. לתובע נתון שיקול דעת רחב באשר להחלטה אילו תיקים יטופלו במסלול של הסדר מותנה ולו גם נתון שיקול הדעת באשר לתנאים אשר יוטלו על החשוד כתנאי לקיום ההסדר, בכפוף להסכמת החשוד.[44]

בכך, למעשה, האציל המחוקק לתובע סמכות מעין שיפוטית נוספת והפך אותו הלכה למעשה ל"שופט קטן".[45] עם זאת, מעיון בהוראות החוק ניכר רצונו של המחוקק למצוא את נקודת האיזון הראויה בין הצורך ביצירת מנגנון אכיפה יעיל ואפקטיבי, אשר מצריך מתן סמכות רחבה לתביעה באשר לאופן הטיפול בתיק, ובין הצורך בהבניית שיקול הדעת של התביעה בבואה לערוך הסדר מותנה וביצירת מנגנוני פיקוח ובקרה על התנהלותה במישור זה.[46] בהינתן תפקידה של התביעה במלאכת אכיפת החוק, אין זה הכרחי ואולי אף לא רצוי להגביל מראש ובאופן גורף את שיקול דעתה של התביעה ולצמצם את קשת המצבים שבהם תוכל התביעה לבחור בחלופה של הסדר מותנה. אפשר היה, לטעמי, להסתפק באמת מידה רחבה, המסמיכה את התביעה לבחור בחלופה זו כל אימת שהגיעה למסקנה, כי יהיה בכך כדי לענות על העניין הציבורי. אמת מידה כזו היה בכוחה לאפשר את הגמישות הרצויה ואת היכולת להגיע להכרעה המיטיבה עם האינטרס הציבורי בכל מקרה ומקרה בהתאם לנסיבותיו המיוחדות ולצרכים המשתנים המתגלים מעת לעת וממקרה למקרה.[47]

4. ביקורת שיפוטית על ההחלטה לסגור תיק

החלטת התביעה בנושא העמדה לדין נתונה לביקורת שיפוטית בפני בית-המשפט הגבוה לצדק.[48] ככל החלטה מינהלית, גם ההחלטה על העמדה לדין אינה חסינה מפני ביקורת שיפוטית, עם זאת, להיקף הביקורת השיפוטית על ההחלטה על העמדה לדין יש מאפיינים מיוחדים.

הביקורת השיפוטית מתפרשת הן על שאלות הנוגעות להגינותן של ההחלטות וליושרן, לרבות שאלות הנוגעות לתום לב, לטוהר המידות, לניגוד עניינים או לשיקולים זרים, לשוויון או לאפליה המאפיינות אותן החלטות והן על שאלת סבירותן של ההחלטות.[49] עם זאת, הודגש כי כאשר עסקינן בעילת התערבות של סבירות, היקף הביקורת מצומצם יותר.[50]

ואכן, מבדיקה שערכתי מצאתי שני מקרים בודדים שבהם התערב בית-המשפט בהחלטות היועץ המשפטי לממשלה.[51] בשניהם דובר בביקורת שעסקה בסבירות ההחלטה לעניין יסוד ה"עניין לציבור". לפי מיטב ידיעתי, מאז קום המדינה ועד היום לא התערב בית-המשפט אף לא פעם אחת בהחלטות היועץ המשפטי לממשלה על סגירת תיק בשל חוסר ראיות.

 בפרשת גנור,[52] אשר עסקה בפרשת ויסות מניות הבנקים בשנת 1983, קיבל בית-המשפט את העתירה שהוגשה כנגד החלטתו של היועץ המשפטי לממשלה שלא להעמיד לדין את הבנקים, את הבנקאים ואת רואי החשבון בשל העדר "עניין לציבור", וקבע כי קיים "עניין לציבור" בהעמדתם לדין.[53] בית-המשפט קבע, כי החלטתו של היועץ המשפטי אינה סבירה, וכי חוסר סבירות זה מהווה סטייה מהותית מהאיזון הראוי בין השיקולים השונים, היורדת לשורש העניין, עד שהמסקנה הסופית היא מופרכת מעיקרה, ובשל כך בלתי סבירה לחלוטין.

בפרשת שאקי, שעסקה בחשדות כנגד חה"כ אבנר חי שאקי,[54] ביקר בית-המשפט את החלטתו של היועץ המשפטי לממשלה, שלפיה לא קיים עניין לציבור בהעמדתו לדין של שאקי וקבע, כי במידה שיש תשתית ראייתית מספקת להעמדה לדין אי-אפשר להימנע מהעמדתו לדין.[55]

בעתירות הרבות, אשר ביקשו לטעון כנגד סבירות ההחלטה של התביעה בנושא העמדה לדין, שב בית-המשפט וקבע, כי מרחב התפרשותה של הביקורת השיפוטית על החלטות מעין אלה הוא צר מאוד. הוטעם, כי היקף הביקורת השיפוטית נגזר ממרחב שיקול הדעת של התובע בהעמדה לדין, וכי "קיים יחס הפוך בין היקפו של מתחם שיקול הדעת הנתון לרשות לבין מרחב הביקורת השיפוטית על אופן הפעלתו".[56] בהתאם לכך נקבע, כי כיוון שהיקף שיקול הדעת של התובע לעניין העמדה לדין הוא רחב מאוד ולתובע עומדות מגוון של אפשרויות פעולה, שכולן עשויות להיות סבירות, מרחב התפרשותה של הביקורת השיפוטית הוא צר. בית-המשפט שב והדגיש, פעם אחר פעם, כי אין הוא "תובע-על" או "יועץ משפטי-על",[57] ועל כך ש"בית-המשפט לא ישים עצמו בנעלי הרשות המוסמכת",[58] וכי עליו להימנע "מלהמיר את שיקול דעתו של היועץ המשפטי בשיקול דעתו שלו".[59]

בנוסף נקבע, כי יש להבחין בין היקף הביקורת השיפוטית לעניין המישור הראייתי שבהחלטה ובין הביקורת העוסקת בפן של האינטרס הציבורי ולהפעיל כלל התערבות מצומצם יותר ככל שמדובר בהחלטה אשר עוסקת בפן הראייתי.[60] לעניין זה נקבע, כי החלטת התובע לסגור תיק חקירה מחוסר ראיות מספקות "נופלת ברגיל בגדרו של 'מתחם הכיבוד' המוענק לרשויות",[61] ובביקורת על החלטה מסוג זה ינהג בית-המשפט "מידת ריסון כפולה ומכופלת".[62] בית-המשפט ראה בהתערבות מסוג זה כלא פחות מ"הסגת גבול"[63] והדגיש, כי מרחב ההתערבות במקרים אלה הוא צר "כמעט עד כדי אין".[64]  משכך, הוטעם כי אל לו לבית-המשפט לבקר את "סבירות ההחלטה בדבר דיות הראיות", אלא רק את "בחינת התהליך לקבלת ההחלטה".[65] יוצא אפוא, כי גם אם סבר בית-המשפט כי לו היה במקומו של התובע היה מחליט אחרת, ואף אם סבר שהחלטתו של התובע הינה שגויה, אין בכך כדי להקים עילה להתערבות בהחלטתו של התובע או להצדיקה.[66]

שותף אני לדעה, שלפיה יש להפעיל כלל התערבות מצומצם בכל הנוגע להחלטות תובע בהעמדה לדין, ולעניין הפן הראייתי שבהחלטה יש להפעיל כלל התערבות מצומצם אף יותר. שוני זה בין היקף ההתערבות לגבי כל אחת מההחלטות מוצדק, כיוון שההכרעה בדבר "עניין לציבור" מבוססת על הערכה נורמטיבית הניתנת למדידה, וככזו אפשר להפעיל לגביה ביקורת שיפוטית ביתר קלות.[67] נימוק נוסף להתערבות המצומצמת בהחלטות הנוגעות לפן הראייתי נעוץ גם בהשלכות, שעלולות להיגרם על תוצאת ההליך שיתברר בערכאה הדיונית. התערבות שיפוטית מרוסנת מוצדקת גם לאור העובדה, כי לתביעה יש סמכות לבחון שוב את החלטתה ולשנותה,[68] ובנוסף, נקבע בחוק מנגנון פיקוח מינהלי על החלטה שלא להעמיד לדין בדמותו של הליך ערר על ההחלטה שלא להעמיד לדין, אשר נבחן על-ידי דרג בכיר מזה שהחליט על סגירת התיק.[69]

5. במקום סיכום: הצעה לכינון קוד תביעה בהעמדה לדין

"הכרעת היועץ המשפטי לממשלה בעניין העמדה לדין של חשוד בעבירה נושאת עמה [...] אחריות כבדה מאוד. אחריות זו כורכת עמה את השאלה האם במקרה נתון יש הצדקה לפגוע בזכויותיו החוקתיות של הפרט בפתיחת הליך פלילי נגדו, כדי לקדם ערכים חברתיים כלליים שההליך הפלילי נועד להגשימם".[70]

ההחלטה על העמדה לדין היא מורכבת. היא מחייבת בחירה בין דרכי פעולה שונות. היא מצריכה שקלול עדין בין מגוון רב של אינטרסים וערכים רלוונטיים שונים ותוך מתן משקל ראוי לשיקולי מדיניות. מומחיותה של התביעה וניסיונה מאפשרים ומצדיקים ליתן לה מרחב שיקול דעת רחב. בנוסף, התביעה היא בעלת הסמכות בנושא העמדה לדין, ולכן היא זו שגם נושאת באחריות. סמכות זו, והאחריות הנגזרת הימנה, מצדיקות אף הן הענקת מרחב שיקול דעת רב לתביעה בהחלטה על העמדה לדין.

תפיסה זו, המכירה ומצדיקה מתן שיקול דעת נרחב לתביעה בהחלטה על העמדה לדין לצד ביקורת שיפוטית מצומצמת, עומדת גם בקנה אחד עם הרציונל העומד בבסיסה של השיטה האדברסרית הנהוגה בשיטת המשפט הישראלית, שלפיה התביעה היא זו אשר אמונה לייצג את האינטרס הציבורי בהגנה מפני פשיעה. תפיסה אשר מושרשת במסורת המשפט האנגלו-אמריקני.[71] בנוסף, יש בכך כדי לשמור על עצמאותה של התביעה כחלק מהתפיסה של הפרדת רשויות, המחייבת כי "תהליך עשיית הצדק ומראית הצדק מחייבים שהגורם המאשים, הגורם השופט והגורם האוכף את העונש יהיו נפרדים ובלתי תלויים".[72] מתן שיקול דעת עצמאי לרשות התובעת שומר על מנגנון קבלת החלטות אוטונומי ובלתי תלוי במערכות השלטון האחרות.

החלטות בדבר העמדה לדין מצריכות מומחיות מיוחדת, ניסיון ומקצועיות הנתונים לרשות התביעה. שיקול דעת זה הופקד בידי אנשים בעלי הכישורים המתאימים להפעלתו, המשרתים בגוף שיש לו האתוס המקצועי המתאים להחלטות מעין אלה. כמו כן, ביכולתה של התביעה, לאור המידע המצוי בידה, לגבש מדיניות אחידה של אכיפה והעמדה לדין בעבירות השונות.

סמכות ההפעלה של שיקול הדעת בהעמדה לדין מעוגנת בחוק, אולם אין בחוק קווים מנחים מחייבים לגבי אופן הפעלת שיקול הדעת בהעמדה לדין. כיוון שכך, קיימת חשיבות רבה בפיתוחו ובגיבושו של קוד תביעה, אשר יתווה מדיניות מרכזית בנושא העמדה לדין ויכלול, בין השאר, דפוסי אכיפה מגובשים וקווים מנחים לגבי אופן הפעלת שיקול הדעת, כמו-גם הנחיות פנימיות וכללים מנחים לפירוש התנאי הראייתי והתנאי של עניין לציבור ויישומם;[73] קוד אשר יגובשו בו אמות מידה, שיבנו את שיקול דעתה של התביעה בשאלת העמדה לדין בכלל ובשאלת עילת הסגירה בפרט;[74] קוד אשר יתווה את הכללים והעקרונות העומדים בבסיסה של ההחלטה על בחירה בין כמה דרכי טיפול אפשריות;[75] הנחיות אשר יהיה בהן כדי לסייע לתובעים ולהבנות את שיקול דעתם ואשר יביאו ליצירת אתוס מקצועי משותף, המאגד לתוכו נורמות וערכים המשותפים לכלל גורמי התביעה בישראל.[76] קוד אשר יבנה את שיקול הדעת של התביעה ויהפוך את תהליך ההעמדה לדין למקצועי יותר.

פיתוחם של מבחנים מנחים על-פני קביעת כללים נוקשים רצוי הוא, שכן יש בכך כדי לאפשר גמישות בהפעלת שיקול הדעת הנדרשת לצורך התמודדות ולהכרעה במגוון התיקים והמצבים,[77] ובו-בזמן יקנה הדבר אחידות בהפעלת שיקול הדעת בהחלטה על העמדה לדין. הקוד יסייע לכל תובע בהפעלת שיקול דעתו בהתאם למדיניות, לערכים, לעקרונות ולכללים הקבועים בו.

שיקול הדעת של התובע בשאלות של העמדה לדין צריך להיות מונחה על-פי ערכי יסוד של השיטה, עקרונות המשפט הפלילי ותכליותיו של ההליך הפלילי, וזאת במשולב עם עקרונות המשפט המינהלי. משכך, מעבר לצורך בהכרעה נכונה וצודקת, ההחלטה בשאלת העמדה לדין צריכה להיות, למצער, סבירה ועליה להתקבל בהגינות ובתום לב, ללא אפליה וללא משוא פנים, ביושר ומבלי שנשקלו שיקולים זרים.

בידיה של התביעה נתון כוח רב עוצמה ושיקול דעת רחב. על התביעה לעשות שימוש מושכל בסמכות הרחבה שהוענקה בידיה, ועליה לנהוג בה בזהירות כפולה ומכופלת. לתביעה ניתן מרחב שיקול דעת רחב בהחלטה על העמדה לדין בשל כישוריה, מקצועיותה וניסיונה, ועליה לשמר את כישוריה אלה כל העת. ככל שהתביעה תטפח את מאפייניה אלה יהא זה מוצדק להמשיך ולהעניק לה מרחב שיקול דעת רחב בהחלטה על העמדה לדין, אשר יהיה נתון להתערבות שיפוטית צרה ומרוסנת. עליה להמשיך לשמר ולפתח את המומחיות המקצועית של התובעים ולהקפיד על רמה מקצועית גבוהה. עליה להקפיד על יושרתם של התובעים ולהפעיל כלי בקרה ופיקוח פנימיים על עבודתם. עליה להמשיך ולטפח תרבות של פתיחות, הרחבת דעת ומתן לגיטימציה לקיום שיח מקצועי והבעת דעות, הנשענים על ברכי תורת הפרקליטות, המשפטית והערכית. עליה להפעיל סמכותה בהגינות ובזהירות, בתבונה וביישוב דעת ולייצג באופן מטבי את האינטרס הציבורי שעליו היא אמונה, תוך שמירה על שלטון החוק[78] וחתירה לגילוי האמת ולהגשמת הצדק.

 כותב המאמר הוא מנהל מחלקת עררים בפרקליטות המדינה. מאמר זה מתפרסם באדיבותו של ד"ר יניב ואקי, עורך כתב העת החדש של הפרקליטות "משפט מפתח", שהתפרסם לראשונה בגיליון הבכורה שיצא לאחרונה. כתב העת עתיד לצאת פעמיים בשנה

 

לקריאת גיליון הבכורה:

http://index.justice.gov.il/Units/Advocacy/Journal/Journal1/Journal1-Dec2013.html

 



1 ד"ר יניב ואקי הוא מנהל מחלקת עררים בפרקליטות המדינה. העמדות המובאות במאמר מבטאות את עמדתו הפרטית של המחבר. תודה לפרקליטים ולמתמחים במחלקת עררים וכן לחברי מערכת כתב העת "משפט מפתח" על הערותיהם המחכימות, ותודה להילה גולפור, סטודנטית קליניקת הפרקליטות בבית-הספר למשפטים, המכללה למינהל, על עזרתה בעריכת המאמר.

[2] דבריו של השופט ברק בע"פ 1767/94 יוסף נ' מדינת ישראל, פ"ד נג(1) 505, 517–518 (1999).

[3] באומרי "החלטה על העמדה לדין" כוונתי למגוון ההחלטות שיכולות להתקבל בשאלת העמדה לדין, כגון: החלטה על הגשת כתב אישום, החלטה על סגירת התיק לאחר או ללא חקירה, החלטה על עילת הסגירה וכיו"ב. גם לאחר שלב ההעמדה לדין, נתון לתובע שיקול דעת המאפשר לו לחזור בו מן האישום או לעכב הליכים, ואולם מאמר זה לא יעסוק בהחלטות אלה.

[4] מטבע הדברים לא ניתן במסגרת מצומצמת זו להקיף את כל הסוגיות העולות מההחלטה על העמדה לדין. במאמר זה בחרתי להתמקד בסוגיות הליבה הכרוכות בהחלטה זו, מתוך תקווה שיהיה בכך כדי לעורר שיח ארגוני ואקדמי במכלול הסוגיות הצריכות לעניין.

[5] כפי שהיה קבוע בפקודת הפרוצדורה הפלילית (שפיטה על-פי כתב האשמה), 1924. ב-1958 נחקק החוק לתיקון סדרי הדין הפלילי (חקירת פשעים וסיבות מוות), התשי"ח-1958.

[6] דניאל פרידמן "שיקול דעת שיפוטי בהעמדה לדין פלילי" הפרקליט לה 155, 167–168 (1983). אין המאמר מתיימר לעסוק במחלוקות תיאורטיות שונות, הקשורות בשאלת זהות הגורם המוסמך להכריע בהחלטה על העמדה לדין. סוגיה זו, חרף חשיבותה, חורגת מגבולותיו של מאמר זה.

[7] מיכאל ברנע "ההחלטה להעמיד לדין: סמכותו של פרקליט המחוז" פלילים ד 141 (1994).

[8] מעניין לעמוד על הפער הרב בין העיסוק בסוגיה זו בספרות האנגלו-אמריקנית ובין דלות העיסוק בסוגיה כה חשובה בספרות המקומית. למחקר ישראלי יוצא דופן במובן הזה, ראו: רות גביזון שיקול-דעת מינהלי באכיפת החוק: הסמכות לעכב הליכים פליליים ולחדשם (1991) (להלן: "גביזון"), אשר סוקרת בהרחבה את המודלים השונים לגבי השאלה מהי אמת המידה הראייתית הנדרשת להעמדה לדין.

[9] כקבוע בסעיף 62 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982, החוק נוקט לשון סתומה ומסתפק בדרישה "שהראיות מספיקות לאישום".

[10] באנגליה, אמת המידה הראייתית לצורך העמדה לדין היא "סיכוי מציאותי להרשעה": "A realistic prospect of a conviction" אשר מיושם בדומה לרף הראייתי המקובל אצלנו. ראו:The Code for Crown Prosecutors, par 4.4 (7th Edition, 2013)  (להלן: "The Code for Crown Prosecutors"). כך מצאנו גם במרבית מדינות ארצות הברית, ראו, לדוגמה, במדינת ניו ג'רזי, Code on the Decision to Prosecute, par 4.1 (2000).

[11] בג"ץ 650/82 בארי נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד לז(4) 108, 222-223 (1983) (להלן: "פרשת בארי"), הגם שהרף לא נוסח בלשון המקובלת היום.

[12] להבדיל מסיכויים תיאורטיים או ערטילאיים. להמחשה, ראו את הרף הראייתי הנדרש באנגליה, The Code for Crown Prosecutors, לעיל ה"ש 10.

[13] בג"ץ 2534/97 יהב נ' פרקליטת המדינה, פ"ד נא(3) 1, פסקה ג לפסק-דינו של השופט אור (1997) (להלן: "פרשת יהב").

[14] יפים לעניין זה דבריה של השופטת פרוקצ'יה בבג"ץ 5699/07 פלונית (א') נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד סב(3) 550, פסקה 15 לפסק-דינה (2008) (להלן: "פרשת קצב"): "מלאכת הערכת הראיות היא מורכבת ורבת פנים. אין די בהערכה כמותית של הראיות; יש צורך בהערכה איכותית שלהן, ובשקילתן על-פי מימד הערכתי-הסתברותי מבחינת רמת הציפייה להרשעה שיפוטית על-פיהן. הערכת הראיות על-פי כמותן ואיכותן לצורך קביעת רמת ההסתברות להרשעה על-פיהן היא פונקציה אנושית קשה מאוד למדידה [...] הערכה זו של הראיות נעשית באמצעות כלי ההיגיון והחושים גם יחד".

[15] לדיון מקיף בתפיסת תפקיד התובע יחסית לתפקיד בית-המשפט לפי כל אחד מהמודלים האפשריים לשמש כאמת המידה הראייתית בשאלת העמדה לדין – זו של "ראיות לכאורה" אל מול זו של "סיכוי סביר להרשעה" – ראו: גביזון, לעיל ה"ש 8, בעמ' 104–106.

[16] ליתרונות ולחסרונות של כל אחת מהשיטות, ראו: שם, בעמ' 105–106.

[17] ראו לדוגמה: פרשת קצב, לעיל ה"ש 14, בפסקה 17 לפסק-דינה של השופטת פרוקצ'יה.

[18] שכן כאמור אין בהחלטה אודות העמדה לדין דרישה לבטחון בהרשעה מעבר לכל ספק סביר.

[19] בג"ץ 935/89 גנור נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד מד(2) 485, 509 (1990) (להלן: "פרשת גנור"). וראו לעניין זה גם דבריה של השופטת פרוקצ'יה בפרשת קצב, לעיל ה"ש 14, בפסקה 16 לפסק-דינה: "[...] הכלל הוא כי מי שביצע עבירה דינו לעמוד לדין. הימנעות מהעמדה לדין במצב כזה היא החריג [...]".

[20] לרוב אלה המזוהות עם שיטת המשפט האנגלו-אמריקנית, בניגוד לשיטת המשפט הקונטיננטלית, שם תפיסת התפקיד של התובע שונה בתכלית וממנה נגזרת גם סמכויותיו המצומצמות ובכלל זה מרחב שיקול הדעת שלו בקשר לשאלת קיומו של "עניין לציבור". במרבית המדינות הקונטיננטליות חל ככלל "עקרון החוקיות" לפיו אין לתביעה כל שיקול דעת בשאלת העמדה לדין ככל שהתנאי הראייתי מתקיים. ראו, מיכל טמיר אכיפה סלקטיבית 58, 90–91 (2008) והמקורות המובאים שם. עם זאת, גם במדינות אלה ניתן למצוא כרסום ב"עקרון החוקיות" ואי החלתו באופן גורף. כך לדוגמה, בגרמניה עקרון זה חל רק בנוגע לעבירות חמורות. שם.

[21] ראו לדוגמה את הקוד של התביעה באנגליה, לעיל ה"ש 10; ובניו ג'רזי, לעיל ה"ש 10; כן ראו, גביזון, לעיל ה"ש 8, בעמ' 197.

[22] החוק נקט לשון "טובת הציבור" ושונה בשנת 1965 ל"עניין לציבור". בשל כפל המשמעות של הביטוי "עניין לציבור" ועל מנת שלא יובן שלא כהלכה, בעיקר על-ידי הדיוטות, נכון היה להחליפו בביטוי "מכלול נסיבות העניין אינו מצדיק העמדה לדין". ראו לעניין זה: "מתן הודעה על סגירת תיק בשל העדר "עניין לציבור" הנחיות פרקליט המדינה 1.2 (התשס"ג).

[23] פרשת בארי, לעיל ה"ש 11, בעמ' 220–221; פרשת קצב, לעיל ה"ש 14, בפסקה 17 לפסק-דינה של השופטת פרוקצ'יה.

[24] בכך למעשה ניתנה בידי התביעה הסמכות להפעיל את שיקול דעתה בקשר לאכיפת עבירות וחוקים מסוימים, באופן השונה (אולי) מתפיסת המחוקק של אותן עבירות.

[25] פרשת קצב, לעיל ה"ש 14, בפסקה 17 לפסק-דינה של השופטת פרוקצ'יה.

[26] לפירוט על-אודות השיקולים השונים, ראו: "שיקולים לסגירת תיק בשל העדר עניין לציבור", הנחיות פרקליט המדינה 1.1 (התשס"ג). כן ראו את פסקי-הדין הבאים, שבהם עמדה ההלכה הפסוקה על כך, שאין המדובר בעניין שמעורר התיק בעיני הציבור, אלא על הכרעה ערכית, המבוססת על שיקולי תועלת מול נזק לאינטרס הציבורי: בג"ץ 1689/02 נמרודי נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נז(6) 49, 56 (2003); בג"ץ 588/94 שלנגר נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד מח(3) 40, 111 (1994).

[27] פרשת קצב, לעיל ה"ש 14, בפסקה 37–38 לפסק-דינו של השופט לוי; בג"ץ 3087/99 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נד(1) 414, 419 (2002).

[28] ייתכן אף כי לשון החוק מרמזת על כלל וחריג לו. בהתאם לכך, הכלל הוא שאם "הראיות מספיקות לאישום אדם פלוני" יש להעמידו לדין, ורק במקרים חריגים ניתן להימנע מכך, מקום ש"[התובע] סבור שאין במשפט עניין לציבור". רוצה לומר, קיומן של ראיות ברמה הנדרשת יוצר חזקה (ניתנת לסתירה) של העמדה לדין. וראו לעיל ה"ש 19. והשוו לעניין זה את נוסח הקוד האנגלי הקיים כיום הדומה ללשון סעיף 62, אל מול הנוסח שהיה בעבר ובו היה קבוע כי יוגש כתב אישום רק אם האינטרס הציבורי מחייב זאת. עוד לעניין זה ראו, טמיר, לעיל ה"ש 20, בעמ' 83.

[29] שם, בפסקה 39 לפסק-דינו של השופט לוי.

[30] שם, בפסקה 21 לפסק-דינה של הנשיאה ביניש.

[31] שם, בפסקה 22 לפסק-דינה של הנשיאה ביניש.

[32] בג"ץ 5199/12 חיים נ' פרקליטות המדינה-מחלקת עררים (פורסם בנבו, 13.5.2013) (להלן: "פרשת חיים").

[33] עמדה על כך גביזון באומרה, כי "הן ניתוח הוראות החוק והגיונן והן המציאות מורים כי יחס זה אינו פשוט". לעיל ה"ש 8, בעמ' 163. וראו גם את המקרים המובאים שם, שבהם לשיטתה תהיה נטייה מצד התביעה להסתפק בבסיס ראייתי חלש יותר מזה של סיכוי סביר להרשעה. שם, בעמ' 164.

[34] בהשאלה ממונחיו של Hart במאמרו, Herbert Lionel Adolphus Hart, Positivism and the Separation of Law and Morals, 71 Harv. L. Rev. 593 (1958) .

[35] חוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982 (להלן: "החסד"פ") עוסק בארבע עילות לסגירת תיק – חוסר ראיות מספיקות, העדר אשמה, העדר עניין לציבור ועילה של "סגירה בהסדר" שנוספה באחרונה. המשמעות האופרטיבית העיקרית לעילות הסגירה הינה הרישום הפלילי שנותר לחשוד בתיק, ויש להן חשיבות לצורך הפעלת שיקול הדעת המינהלי בתיקים נוספים של אותו חשוד. עם זאת, מתעוררת השאלה בדבר נחיצותן והצדקת קיומן, דיון שהוא מעבר להישג ידו של מאמר זה.

[36] סעיף 62(ב) לחסד"פ.

[37] שכן בהתאם להוראת סעיף 11א לחוק המרשם הפלילי ותקנת השבים, התשמ"א-1981, מידע בדבר תיקים סגורים יימסר רק לרשימת גופים מצומצמת, המפורטת בתוספת השלישית.

[38] חשיבותה של ההבחנה בין סגירת תיק בהעדר אשמה ובין סגירה מחוסר ראיות קיבלה את ביטויה גם בהנחיית פרקליט המדינה: "סגירת התיק בעילה של 'העדר אשמה' במקום בעילה של 'חוסר ראיות' [במקרים המתאימים] נועדה למנוע מראית עין, שלפיה יש ספק בחפותו של האדם שנחשד באותו עניין, דבר העשוי לגרום לו עוול מיותר" – סגירת תיקים בעילת "חוסר ראיות" ובעילת "העדר אשמה", הנחיות פרקליט המדינה 1.3, סעיף 10. ראו גם: בג"ץ 7256/95 פישלר נ' מפכ"ל המשטרה, פ"ד נ(5) 1 (1996).

[39] בג"ץ 4539/92 קבלרו נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נ(3) 50 (1996).

[40] עמד על כך בית-המשפט שם, בעמ' 55: "אכן, אפשר בהחלט לתאר מקרים שיש בהם שמץ של ראיה, ועם זאת, בהתחשב במהות הראיה, במשקל הראיה ובכל נסיבות המקרה, אין זה ראוי שהמשטרה או הפרקליטות יסתמכו על שמץ זה כדי להשאיר על כנו כתם של חשד באדם. חשד כזה, כשהוא נרשם בתיק החקירה, שחור על גבי לבן, ראוי לו שיהיה נתמך בראיה שיש בה ממש, גם אם אין היא מספיקה כדי להגיש כתב-אישום. ראיה כזאת צריכה לעמוד במבחן הראיה המינהלית [...]. לפיכך יש הצדקה לרשום בתיק שהוא נסגר 'מחוסר ראיות' (ולא 'מחוסר אשמה') רק אם הראיות הקיימות משאירות ספק סביר בחפותו של החשוד".

[41] חוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982.

[42] לצורך הערכות הרשויות הרלוונטיות לקראת יישומו והפעלתו של החוק, נקבעה תחילתו של החוק ליום 2.5.13. פירוט על-אודות עיקרי החוק ותכליותיו ראו להלן במדור מגמות בחקיקה.

[43] רשימת התנאים מנויה בסעיף 67ג לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982 ביחד עם התוספת החמישית לחוק והיא כוללת, בין היתר, תשלום לאוצר המדינה, פיצוי לנפגע עבירה, תוכנית פיקוח, שיקום או טיפול ובכלל זה של"צ, השבה בעין, התחייבות להימנע מביצוע עבירה, ועוד.

[44] כאמור לעיל, הסדר סגירת תיק מותנית, אינו מובא בפני שופט והוא פרי הסכמה של הצדדים.

[45] עם זאת, עוד עובר לחקיקת החוק ערכה התביעה הסדרים מסוג זה עם חשודים, כאשר קיום הסנקציות אשר סוכמו על-ידי הצדדים שימש במכלול השיקולים לסגירת תיק "מחוסר עניין לציבור".

[46] ודאי לאור השוואת נוסחו הסופי של החוק אל מול הצעת החוק הממשלתית. הצעת חוק סדר הדין הפלילי (תיקון מס' 61) (הסדר לסגירת תיק מותנית), התשס"ט-2008, ה"ח 416. כך, לעומת הגישה הכללית הקיימת כיום, המבכרת חופש שיקול דעת מלא בהעמדה לדין בפירוש ובהפעלת מבחן "העניין לציבור" ואשר מאפשרת סגירה של כל תיק ובכל עבירה "מחוסר עניין לציבור", ביקש המחוקק להגביל את שיקול דעתו של התובע בשורה של הוראות הנוגעות לסוג העבירות שלגביהן ניתן יהיה להחיל הסדר מותנה, לקביעת תנאי סף לתחולת החוק ולקביעת רשימה סגורה של תנאים (מוגבלים), שניתן להטיל על החשוד, ועוד. כך, לדוגמה, לעומת גישה המסתפקת בהוראה, המנחה את התובע לבחור במסלול הטיפול של הסדר מותנה ככל שיש בכך כדי לקדם את האינטרס הציבורי, וכי במסגרת ההסדר עם החשוד על התובע לקבוע את התנאים המקדמים בצורה מטבית את האינטרס הציבורי בנסיבות המקרה, בחר המחוקק להציב תנאי סף מקדמיים, שרק בהתקיימם התובע מוסמך לבחון אפשרות הטיית התיק לטיפול בהסדר מותנה, ובנוסף הגביל את התנאים אשר ניתן להטיל על החשוד הן מבחינת סוגם והם מבחינת היקפם. בנוסף, נקבע באופן גורף, כי לא יהיה אפשר להחיל הסדר מותנה על עבירות מסוג פשע.

[47] כמקובל כיום לעניין סמכותה של התביעה בהעמדה לדין. כפי שיורחב בהמשך, סמכות זו צריכה להיות מוסדרת ומופעלת בהתאם להנחיות פנימיות, המתוות מדיניות, אחידות ומניעת שרירות בהפעלת הסמכות. ייתכן גם, כי ההגבלות הרבות, הפרוצדורליות והמהותיות, הקבועות כיום בחוק יוסרו ככל שיתגבשו בתביעה כללים ברורים, אשר יתוו את אופן יישומו של החוק ויצטבר ניסיון מעשי בהפעלתו. או אז ניתן לצפות מהמחוקק, כי ירחיב את סמכויות התביעה ויעניק לה מרחב שיקול דעת רחב יותר בהפעלתה את החוק בדבר הסדר מותנה.

[48] כך נקבע בשורה ארוכה של פסקי-דין בנושא, שאך מקצתם יובא במאמר זה. לסקירה מקיפה של הפסיקה בנושא, ראו: פסק-דינו של השופט ג'ובראן בבג"ץ 88/10 שוורץ נ' היועץ המשפטי לממשלה (פורסם בנבו, 12.7.2010) (להלן: "פרשת שוורץ"). סוגיה זו נדונה לראשונה באופן מעמיק בבג"ץ 156/56 שור נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד יא 285 (1957), שם נקבע, בהסכמת היועץ המשפטי לממשלה ולאחר שהביע את נכונותו לכפוף עצמו מרצון לביקורת, כי לבית-הדין הגבוה לצדק קיימת הסמכות לבקר את החלטות התביעה בהעמדה לדין.

[49] השופט קדמי עמד על כך בבג"צ 8722/05 קיקיס נ' הרמטכ"ל, בפסקה 16 לפסק-דינו (ניתן ביום 23.2.06): "ניתן לחלק אמות מידה אלו לשני סוגים: האחד – אמות מידה אובייקטיביות, העוסקות בסבירות החלטותיהן של רשויות התביעה; והשני – אמות מידה סובייקטיביות, העוסקות בבחינת הגינותו, יושרו ותום לבו של [מקבל ההחלטה]". להזכיר, כי בעבר הייתה ההתערבות מצומצמת יותר, ועילת ההתערבות הצטמצמה אך לחוסר תום לב בקבלת ההחלטה. שינוי בהיקף הביקורת השיפוטית החל בעקבות בג"צ 329/81 נוף נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד לז(4) 326 (1983), שם נקבע, כי בג"ץ יתערב גם בהחלטות שניתנו ב"חוסר סבירות קיצוני". דעת היחיד בפסק-הדין של השופט ברק הפכה להלכה בפרשת גנור, לעיל ה"ש 18, הנהוגה עד היום, ולפיה הפיקוח השיפוטי יחול על כל עילות ההתערבות המקובלות של תום לב, הגינות, שוויון וכן גם סבירות. לסקירה מקיפה בנושא, ראו: מיכאל בן-יאיר "הביקורת השיפוטית על החלטות היועץ המשפטי לממשלה באכיפת החוק" פלילים ה 5 (1996) (להלן: "בן-יאיר"). לדיון מקיף על-אודות עילת הסבירות ומשמעותה, ראו: פרשת שוורץ, שם, בפסקה 11 לפסק-דינו של השופט ג'ובראן.

[50] עם זאת מקריאת פסקי-הדין הרבים בנושא, לעיתים ניכר פער בין הרטוריקה לבין ההחלטה הסופית, באשר במקרים אלה הרטוריקה של פסקי-הדין איננה נחרצת ויש בה כדי לאפשר התערבות שיפוטית ביתר קלות.

[51] ועוד כמה מקרים בודדים שבהם התערב בית-המשפט בהחלטות של הפרקליט הצבאי הראשי.

[52] פרשת גנור, לעיל ה"ש 18.

[53] התיק הוחזר ליועץ המשפטי לממשלה על-מנת שיחליט אם קיים חומר ראיות לכאורה להעמדתם לדין של הבנקים, הבנקאים ורואי החשבון.

[54] בג"ץ 3425/94 גנור נ' היועץ המשפטי לממשלה, פדאור נ(4) 001 (1996) (להלן: "פרשת שאקי"). חשדות שלפיהם פעל חה"כ שאקי במרמה והפרת אמונים במצב שבו יש לו זיקה פרטית לנושא פעילותו, כאשר המליץ והחליט, כחבר בוועדת השרים לחלוקת עיזבונות שהועברו למדינת ישראל, על הקצבות לשלוש עמותות שבהן היו בני משפחתו ומקורביו הפוליטיים חברים מייסדים. חקירה אשר כונתה בשם "פרשת העמותות".

[55] בית-המשפט הדגיש, שאפשר לקבוע, כעניין עקרוני, כי קיומן של ראיות לביצועה של עבירה פלילית מסוג העבירות שבו עסקינן, על-ידי איש ציבור, יש בו כדי להקים מעין חזקה בדבר קיומו של עניין לציבור בהעמדת החשוד לדין.

[56] פרשת קצב, לעיל ה"ש 13, בפסקה 22 לפסק-דינה של השופטת פרוקצ'יה.

[57] דבריו של השופט בך בבג"צ 3425/94 גנור נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נ(4) 1, 10 (1996); פרשת נוף, לעיל ה"ש 49, בפסקה 4 לפסק-דינו של השופט ברק; פרשת יהב, לעיל ה"ש 13, בעמ' 31–32.

[58] פרשת קצב, לעיל ה"ש 13, בפסקה 25 לפסק-דינה של השופטת פרוקצ'יה.

[59] בג"ץ 5675/04 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נט(1) 199, פסקה 10 לפסק-דינו של השופט מצא (2004) (להלן: "פרשת התנועה למען איכות השלטון בישראל").

[60] פרשת חיים, לעיל ה"ש 32, בפסקה 26 לפסק-דינו של השופט ג'ובראן. ראו: בג"ץ 8121/99 האגודה לזכות הציבור לדעת נ' פרקליטות המדינה, תק-על 2000(2) 2048. עם זאת, גם לעניין החלטות אשר עוסקות בשאלת "העניין לציבור" הדגיש בית-המשפט, כי ייטה להתערב בהן רק לאחר שהשתכנע כי ההחלטה הינה בלתי סבירה בעליל, נגועה בחוסר סבירות קיצוני או לוקה בעיוות מהותי. ראו: פרשת התנועה למען איכות השלטון בישראל, שם, בפסקה 10 לפסק-דינו של השופט מצא; בג"ץ 3846/91 מעוז נ' היועץ המשפטי לממשלה פ"ד מו(5) 423 (1992). דברים דומים נקבעו גם לעניין היקף ההתערבות השיפוטית בנוגע להחלטת רשויות התביעה לעניין העילה שבשלה ייסגר התיק. ראו לדוגמה: בג"ץ 2682/99 אפל נ' פרקליטת המדינה פ"ד נה(3), 134 (2001).

[61] פרשת קצב, לעיל ה"ש 14, בפסקה 10 לפסק-דינו של השופט ריבלין.

[62] פרשת התנועה למען איכות השלטון בישראל, לעיל ה"ש 59, בפסקה 10 לפסק-דינו של השופט מצא.

[63] בג"צ 6781/96 אולמרט נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נ(4) 793, 808 (1996).

[64] פרשת קצב, לעיל ה"ש 14, בפסקה 10 לפסק-דינו של השופט ריבלין.

[65] בשל תפיסה מצירה זו נמנע בית-המשפט, ככלל, מלבחון את חומר הראיות בעצמו: "בחינת סבירותה של החלטת היועץ בדבר דיות הראיות לצורך העמדה לדין אינה כורכת את בדיקת הראיות עצמן, אלא את תוכנה של ההחלטה בדבר דיותן, על-פי סימנים חיצוניים אובייקטיביים, העשויים להאיר את סבירותה". שם, בעמ' 808, בפסקה 25 לפסק-דינה של השופטת פרוקצ'יה.

[66] בג"צ 4736/98 מעריב, הוצאת מודיעין בע"מ נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נד(1) 659, פסקה 11 לפסק-דינו של השופט חשין (2000).

[67] פרשת קצב, לעיל ה"ש 13, בפסקה 23 לפסק-דינה של השופטת פרוקצ'יה.

[68] בג"צ 57/64 כהן נ' שר המשפטים, פ"ד יח(2) 396 (1964); בג"ץ 844/86 דותן נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד מא(3) 218 (1987); פרשת אולמרט, לעיל ה"ש 63. כך, לדוגמה, אפשר לפתוח מחדש תיק שנסגר "מחוסר עניין לציבור" לאחר שהתברר כי החשוד ממשיך ומבצע עבירות נוספות.

[69] דיון מעמיק במוסד הערר חורג מגבולותיו של מאמר זה, עם זאת, בשל חשיבותו וההתפתחויות הדרמטיות המתחוללות בקשר אליו במדינות שמעבר לים, לא מן הנמנע כי נושא זה יידון בהרחבה בגיליונות הבאים. כך או כך בטרם עתירה לבג"ץ, קמה חובה על העותר למצות את הליך הערר מול רשויות התביעה. ראו, בג"ץ 11/89 פריד נ' משטרת ישראל, פ"ד מג(2) 769, 771 (1989).

[70] פרשת קצב, לעיל ה"ש 14, בפסקה 14 לפסק-דינה של השופטת פרוקצ'יה.

[71] בחינה היסטורית מגלה כי רשויות התביעה זכו למעמד מיוחד ולשיקול דעת רחב בשאלת העמדה לדין. גישה אשר נתפסה אף כסימן היכר של השיטה האנגלו-אמריקנית, בניגוד לזו הקונטיננטלית, אשר בה שיקול הדעת של התביעה מוגבל יותר.

[72] לשיטתו של בן-יאיר, "רק הפרדה כזו תוכל להבטיח את הוגנותו של ההליך, את השימוש הראוי במערכת האכיפה הפלילית ואת האמון שרוחשת החברה למערכת האכיפה". בן-יאיר, לעיל ה"ש 49, בעמ' 19.

[73] כמקובל במדינות רבות. ראו לעיל ה"ש 21. כך לדוגמה, הקוד האנגלי קיבל מעמד סטטוטורי.

[74] אין בחוק מבחנים או קריטריונים לקביעת עילת הסגירה המתאימה, ואלו נתונים לשיקול דעתה של התביעה. בשל חשיבותה של ההכרעה בדבר עילת הסגירה, על הקוד לכלול אמות מידה, אשר ייבנו וינחו את שיקול דעתה של התביעה גם בשאלת עילת הסגירה.

[75] נוסף על סוגיות שנדונו במאמר זה ושצריכות למצוא את מקומן בקוד, על הקוד לכלול התייחסות לסוגיות נוספות אשר מצויות בליבת העבודה של התביעה הכללית ולדילמות אפשריות המתעוררות בשאלת העמדה לדין ובשלבים שונים וחשובים אחרים בטיפול בתיק.

[76] לצורך הבניית שיקול הדעת נדרש, בין השאר, גיבושה של מדיניות אחידה, ידועה וקבועה מראש.

[77] ולהדגיש, אין לראות במתן שיקול דעת לתביעה בשאלת העמדה לדין כהכרח בל יגונה, אלא הוא חיוני ונחוץ לשם אכיפת החוק ועשיית צדק במקרים הקונקרטיים. ראו גם, גביזון, לעיל ה"ש 8, בעמ' 56–57.

[78] גיבושו של קוד תביעה, כאמור לעיל, יאפשר מתחם ברור ומוגדר של אוטונומיה בהפעלת שיקול הדעת באופן אשר ייטיב לקיים את שלטון החוק במובנו הרחב, אשר דורש קיומם של הסדרים משפטיים ברורים, מוגדרים וקבועים מראש.

 
x

אהבתם? תנו לייק בפייסבוק.


טעינה