אישור

הדפס  הדפס
  שלח לחבר
facebook google+
ראשי  >  חדשות משפטיות  > צפיפות אוכלוסין - דו"ח הסניגוריה הציבורית בנושא הצפיפות במתקני הכליאה

צפיפות אוכלוסין - דו"ח הסניגוריה הציבורית בנושא הצפיפות במתקני הכליאה


07.07.2013 |
משרד המשפטים

משרד המשפטים

הסניגוריה הציבורית

 

 

צפיפות אוכלוסין

 

דו"ח הסניגוריה הציבורית בנושא

הצפיפות במתקני הכליאה

 

 

 

 

 

 

 

יולי 2013

 

פתח-דבר

במדינת ישראל שוררת מזה שנים רבות צפיפות קשה ובלתי נסבלת במתקני הכליאה. מאז החלה הסניגוריה הציבורית לפרסם את דוחותיה השנתיים בשנת 2002 בדבר תנאי הכליאה, היא שבה ומתריעה מפני המגמה הברורה של "הצפפה" בבתי הסוהר ובבתי המעצר בישראל.

הצפיפות במתקני הכליאה היא בראש ובראשונה בעיה חברתית. מדובר בתופעה הכרוכה לא רק בפגיעה בכבודם, בבריאותם ובשלומם של האסירים והעצורים ובזכויותיהם הבסיסיות. יש לה גם השלכות על הציבור בכללותו. בעיית הצפיפות במתקני הכליאה קשורה בטבורה לשאלות רחבות יותר של מדיניות ציבורית בכלל, ומדיניות ענישה בפרט.

השנה, נוכח המציאות שהצפיפות ממשיכה להוות בעיה אקוטית ונפוצה במרבית מתקני הכליאה, ולאור ההכרה ההולכת וגוברת כי הבעיה, למרבה הצער, עדיין אינה זוכה למלוא הטיפול המתחייב על ידי הגורמים הרלוונטיים, בחרה הסניגוריה הציבורית לייחד את דוח תנאי הכליאה  לנושא זה.

במהלך עריכת הדוח ולקראת מועד פרסומו, הסניגוריה הציבורית אף נתקלה, לראשונה מזה שנים, בבעיה חמורה אשר נדמה היה שכבר פסה ממדינת ישראל – הלנת עצורים ללא מיטה  ראויה, בניגוד להוראות החוק המפורשות ולפסיקתו של בית המשפט העליון.

הסניגוריה הציבורית קוראת לגורמים הנוגעים בדבר לפעול לאלתר לקידומם של פתרונות מערכתיים ונקודתיים הולמים, אשר יביאו להפחתה ניכרת ברמת הצפיפות ולשיפור מהותי בתנאי המחייה של האסירים והעצורים. כצעד ראשון, יש לקבוע לגבי כל מתקני הכליאה בשב"ס תקן של שטח מחייה מינימאלי לאסיר העולה בקנה אחד עם הסטנדרטים הבינלאומיים, ולגבש תכנית רב-שנתית אשר תבטיח את העמידה בתקן זה תוך פרק זמן סביר. ואולם, הטיפול בתנאים הפיזיים השוררים במתקני הכליאה הוא צעד הכרחי, אך בלתי מספק. הצפיפות בבתי הסוהר ובבתי המעצר בישראל נובעת, בין היתר, מגידול עקבי בשיעורי הכליאה ובמספר המעצרים. מדובר במגמה מדאיגה ביותר בתקופה בה שיעורי הפשיעה, ככלל, נמצאים בנסיגה. על כן, יש לשאוף לצמצום שיעורי הכליאה (שהם כיום מהגבוהים בעולם המערבי) מתוך הבנה כי מדובר בתופעה שיש לה מחירים חברתיים וכלכליים משמעותיים.

הדוח אוצר בתוכו הן את סיכום הליקויים המרכזיים שנמצאו במתקני הכליאה של שירות בתי הסוהר, כפי שנאספו על ידי אנשי הסניגוריה הציבורית במסגרת תפקידם כמבקרים רשמיים בבתי הסוהר ובבתי מעצר במהלך שנים 2011 ו-2012, והן ידע שנאסף על ידי הסניגוריה אגב פעילותה השוטפת בייצוג לקוחותיה ופעילותה המוסדית בענייני חקיקה ומדיניות. שילוב הידע שנאסף ממקורות אלה עם התייחסות לנעשה בעולם, מסייע לאבחן ולהבין לעומק את הכרוניקה של הצפיפות השוררת במתקני הכליאה. בסופו של הדוח מובאות גם שורה של המלצות לשיפורים ולפתרונות אפשריים לבעיית הצפיפות, הן במישור הביצועי והן במישור החקיקתי. 

אנו מקווים כי הדוח יסב תשומת לב ראויה לבעיה הקשה והמורכבת של הצפיפות במתקני הכליאה ויתרום לקידום דיון ציבורי ומשפטי, שהוא חיוני לתיקון המצב החמור.

ד"ר יואב ספיר

הסניגור הציבורי הארצי

תוכן עניינים

 

מבוא. 4

א. הצפיפות במתקני הכליאה – תמונת מצב מתוך הביקורים הרשמיים שנערכו בשנים 2011 ו-2012. 7

1.            פירוט הליקויים העיקריים שנמצאו ב-17 מתקני כליאה. 7

2.            הלנת עצורים ללא מיטה ראויה בבית מעצר "מגרש הרוסים". 13

ב. השלכות הצפיפות על מצבו של האסיר, ועל הציבור בכללותו 17

ג. שורשי בעיית הצפיפות ובעיות העומק העומדות ביסודה. 19

ד. המלצות ודרכי פעולה אפשריות לטיפול המערכתי בבעיית הצפיפות. 23

1.            קביעת סטנדרט מחייב בדבר שטח מחייה ראוי לאסיר. 23

2.            ריווח מערך הכליאה – שיפוץ וסגירה של מתקנים קיימים.. 25

3.            פיתוח וקידום חלופות מעצר ומאסר. 25

4.            מנגנון תקן הכליאה והשחרור המינהלי 26

5.            שינויי חקיקה בתחום המאסרים והמעצרים.. 28

סוף-דבר. 31

נספח – מתקני הכליאה ומועדי הביקורים המוזכרים בדוח. 32

 

מבוא

בדוחות הסניגוריה הציבורית בדבר תנאי הכליאה מהשנים האחרונות חוזר ונשנה הממצא לפיו במרבית מתקני הכליאה שוהים האסירים בתנאי צפיפות חמורים ובלתי אנושיים, המגיעים לכדי 2 עד 3 מ"ר לאסיר בלבד, ולעיתים אף פחות מכך.

על פי נתוני שב"ס מהשנים האחרונות, הממוצע הארצי של שטח המחייה לאסיר עומד על כ-3-3.5 מ"ר לאסיר,[1] מבלי שחל בעניין שיפור משמעותי לעומת המצב ששרר לפני כעשור ואף לעומת זה ששרר בתחילת שנות ה-90. שטח המחייה הממוצע לאסיר אינו מתקרב אפילו לסטנדרט הצנוע אשר נקבע בתקנות בתי הסוהר ובתקנות המעצרים לגבי מתקני כליאה חדשים, העומד על שטח מחייה מינימאלי של 4.5 מ"ר לאסיר (כולל שטח השירותים והמקלחת בתא, ככל שישנם).[2]

שטח המחייה הממוצע לאסיר במתקני הכליאה בישראל אף נמצא הרחק מן הסטנדרט המקובל במדינות מערביות, אשר נע בין מ-6 ל-12 מ"ר, ובממוצע עומד על כ-8.8 מ"ר לאסיר.[3] תרשים שב"ס, אשר יובא להלן, ממחיש את מצבם העגום של מתקני הכליאה בישראל לעומת מדינות המערב, בכל הנוגע לרמת הצפיפות השוררת בהם:[4]

 

תמונת המצב מטרידה אף יותר כאשר פורטים את שטח המחייה הממוצע לשטח המחייה הנתון לאסירים בפועל. לפי נתוני שב"ס, כפי שנמסרו לאגודה לזכויות האזרח, רק 11% מכלל האסירים שוהים בשטח מחייה העולה על 4.5 מ"ר (שהוא כאמור השטח המינימאלי שנקבע כאמת מידה ראויה בתקנות בתי הסוהר ובתקנות המעצרים). יתרה מזאת, למעלה ממחצית מהאסירים (58%) שוהים בשטח מחייה עגום של 3 מ"ר ומטה.[5]

פילוח האסירים לפי שטח המחייה בו הם שוהים (כולל שטח השירותים והמקלחת בתא)

בעיית הצפיפות במתקני הכליאה ניכרת לא רק בשטח המחייה הממוצע לאסיר, אלא גם במספר האסירים השוהים בכל תא.[6] מנתוני שב"ס עולה כי ברוב המכריע של תאי הכליאה (85%) ישנם יותר מ-2 אסירים בתא, זאת בניגוד למדינות רבות במערב, בייחוד ביבשת אירופה, בהן נהוג לשכן את האסירים בתאים בודדים או זוגיים. יתרה מזאת, מנתונים אלה עולה כי בשלושה רבעים מהתאים יש יותר מ-4 אסירים בתא, על אף שתקנות בתי הסוהר ותקנות המעצרים קובעות כאמת מידה ראויה כי בכל תא לא יהיו יותר מ-4 מיטות לכלואים.[7]

פילוח התאים לפי מספר האסירים בתא

 

למרבה הצער, המציאות העגומה השוררת במתקני הכליאה לא השתנתה באופן ממשי אף במהלך שנים 2011 ו-2012. על כך יורחב להלן בפרק הראשון של דוח זה, המביא תמונת מצב עדכנית של הנעשה במתקנים על בסיס ממצאי הביקורים הרשמיים שערכו אנשי הסניגוריה הציבורית. הפרק חושף כי ברוב המכריע של המתקנים בהם ביקרו אנשי הסניגוריה הציבורית, אסירים שוהים בתנאי צפיפות קשים ובלתי אנושיים, בשטחי מחייה ממוצעים כדוגמת 3 מ"ר, 2.5 מ"ר, 2 מ"ר, 1.8 מ"ר ואף למטה מכך. בהמשך הפרק מובא תיאור נרחב ונפרד של הליקויים החמורים במיוחד שנחשפו בבית מעצר "מגרש הרוסים", שעניינם לינת עצורים ללא מיטה ראויה.

הפרק השני של הדוח עוסק בהשלכות הצפיפות על מצבו של האסיר, ועל הציבור בכללותו. השפעותיה הקשות של הצפיפות, כמו גם של ריבוי אסירים בתאי הכליאה, מתבטאות לא רק בהעדר המרחב הפיזי הנתון לאסיר, אלא גם בהעדר מרחב אישי-פרטי, כזה שיאפשר לו קיום מכובד, מידה ראויה של פרטיות ומימוש ערכו העצמי גם במסגרת כוללנית של מתקן כליאה.

הצפיפות במתקני הכליאה מסכנת את בריאותו הפיזית והנפשית של האסיר ושל יתר חבריו לתא. יתרה מזאת, לצפיפות יש אפקט מוגבר ומועצם כלפי האסירים והעצורים בכך שהיא גוררת אחריה הרעה במכלול תנאי המחייה, הקשים ממילא, ובכלל זה: תחושת החום והמחנק בתאים; תנאי היגיינה ותברואה ירודים; אי-הפרדה בין המקלחת לשירותים, כך שהאסירים נאלצים להתקלח מעל המקום בו הם ואסירים אחרים עושים את צרכיהם; סדרי אכילה לא נאותים בתאים; העדר מקום להנחת חפצים אישיים ועוד.

בפרק זה אף מודגש כי הטיפול המערכתי והכולל בבעיית הצפיפות אינו רק עניין אישי-פרטי של האסיר, אלא אינטרס ציבורי של החברה בכללותה. הצפיפות עלולה לפגוע בביטחון בית הסוהר ובסדרי ניהולו, בשל החרפת המתח והסכנה לחיכוכים אלימים בין אסירים לבין עצמם ובינם לבין סוהרים. היא גם עלולה לפגוע בסיכויי שיקומו של האסיר ולהגביר את הסיכון לביצוע חוזר של עבירות לאחר שחרורו ממאסר, בין היתר בשל השפעותיה העקיפות על מידת הזמינות והנגישות לטיפולים רפואיים ונפשיים, למסגרות שיקומיות ולשירותים סוציאליים.

בפרק השלישי מובא ניתוח של שורשי בעיית הצפיפות ובעיות העומק העומדות ביסודה. בין היתר, הפרק עוסק בשיעורי הכליאה במדינת ישראל, הגבוהים באופן משמעותי ממדינות מתקדמות; בגידול העקבי והניכר במספר המעצרים; ובליקויים המבניים במנגנון השחרור המוקדם ממאסר. מסקנתו העיקרית של הפרק היא כי בעיית הצפיפות במתקני הכליאה אינה זוכה ליחס המערכתי והרב-מימדי הנדרש, הן במישור הביצועי והן במישור החקיקה והמדיניות. ללא שינוי תודעתי ונכונות לנקוט בצעדים מערכתיים, שיעורי הצפיפות במתקנים לא ישתנו באופן מהותי בעשורים הקרובים.

המלצות ודרכי פעולה אפשריות לטיפול המערכתי בבעיית הצפיפות מובאות בפרק הרביעי והאחרון של הדוח, וביניהן: קביעת סטנדרט מחייב בחקיקה בדבר שטח המחייה הראוי לאסיר ועצור, שילווה בתכנית רב-שנתית ליישומו של הסטנדרט בכל מתקני הכליאה תוך פרק זמן סביר; פיתוח וקידום חלופות מעצר ומאסר, אשר יביאו להפחתה משמעותית בשיעורי הכליאה ובמספר המעצרים; שינויי ותיקוני חקיקה נוספים, שמטרתם להגביר את מנגנוני הפיקוח והבקרה על רמת הצפיפות השוררת במתקנים.

 

א. הצפיפות במתקני הכליאה – תמונת מצב מתוך הביקורים הרשמיים שנערכו בשנים 2011 ו-2012

 

בפרק זה יפורטו הליקויים העיקריים שנמצאו במתקני הכליאה במהלך הביקורים הרשמיים שנערכו על ידי אנשי הסניגוריה הציבורית בשנים 2011 ו-2012.[8]

יוזכר, כי ביקוריהם הרשמים של אנשי הסניגוריה הציבורית במתקני הכליאה נעשים מתוקף מינוי מיוחד שניתן להם על ידי השר לביטחון פנים לפי סעיף 71 לפקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], התשל"ב-1971. מטרת המינוי היא לאפשר למבקר הרשמי לבדוק את התנאים בבתי הסוהר, דרכי הטיפול באסירים, ניהולם התקין של בתי הסוהר והתאמתם של כל אלה להוראות הדין ולהוראות אחרות.

כתמיד, ממצאי הביקורים הרשמיים שערכו אנשי הסניגוריה הציבורית הועלו על הכתב בדוחות ביקורת פרטניים, שהועברו ליועץ המשפטי לממשלה ולמשנהו, לשר לביטחון פנים ולגורמים רלוונטיים נוספים, כגון: נציב בתי הסוהר, היועץ המשפטי לשירות בתי הסוהר, היועץ המשפטי למשרד לביטחון פנים, מבקר המשרד לביטחון פנים ועוד.

תגובות שירות בתי הסוהר התקבלו אף הן במשרדי הסניגוריה הציבורית לפני הוצאת כל דוח ודוח וצורפו בעת הפצת הדוחות. תגובות שב"ס התקבלו הן במעמד הביקור עצמו מפי מפקד המתקן או מי מטעמו, והן לאחר הביקור על ידי ראש יחידת ביקורת הפנים בשב"ס אשר קיבל את הדוח לעיונו. התגובות מופיעות בהערות השוליים בסמוך לתיאור הממצאים, והן מובאות בדרך כלל, ובמידת האפשר, כלשונן.

תחילה יפורטו בהרחבה הליקויים העיקריים שנמצאו ב-17 מתקני כליאה בהם ביקרו אנשי הסניגוריה הציבורית בשנים 2011 ו-2012, בכל הנוגע לרמת הצפיפות השוררת בהם. מדובר ברוב המכריע של המתקנים בהם ביקרו אנשי הסניגוריה הציבורית בשנים אלו. ואולם, חשוב להדגיש כי מניסיוננו המצטבר בשנים האחרונות בעריכת ביקורים רשמיים, בעיית הצפיפות מתעוררת אף במתקני ובאגפי כליאה אחרים. בהמשך תיוחד התייחסות לליקויים החריגים שנחשפו בבית מעצר "מגרש הרוסים", שהינם בעלי חומרת מיוחדת, ועניינם לינת עצורים ללא מיטה ראויה.

 

1.      פירוט הליקויים העיקריים שנמצאו ב-17 מתקני כליאה

ב-17 מתקנים בהם ביקרו אנשי הסניגוריה הציבורית, נמצא כי לפחות בחלק מאגפי המתקן, האסירים שוהים בתנאי צפיפות קשים ובלתי אנושיים, ושטח המחייה הממוצע לאסיר אינו עומד בסטנדרט הסביר והראוי.[9]

להלן עיקרי הממצאים:

בבית מעצר מגרש הרוסים, נתקלו המבקרים הרשמיים בתנאי צפיפות קשים מנשוא, אשר אינם עומדים באמות המידה המינימאליות שנקבעו בתקנות תנאי מעצר לעניין שטח מחייה לעצור. כך למשל, גודלו של אחד התאים שבאגף 1, המיועד ל-12 עצורים, עומד על כ-21.5 מ"ר, קרי כ-1.8 מ"ר בממוצע לכל עצור. גודלו של תא אחר באגף, המיועד ל-10 עצורים, עומד על כ-20 מ"ר, קרי כ-2 מ"ר בממוצע לכל עצור (בתא זה דיווחו האסירים כי בלילה שקדם לביקור שהו בו 11 עצורים, קרי שטח מחייה של כ-1.8 בממוצע לכל עצור). גודלו של אחד התאים שבאגף 2 עמד על כ-21.5 מ"ר, והוא מיועד ל-12 עצורים, קרי כ-1.8 מ"ר בממוצע לכל עצור (במהלך הביקור הרשמי שהו בתא זה 14 עצורים, קרי שטח מחייה של כ-1.5 מ"ר בממוצע לכל עצור). אף ביתר התאים באגף בהם ביקרו המבקרים הרשמיים שרר שטח מחייה ממוצע של 1.8-2 מ"ר לעצור.[10]

במהלך הביקור הרשמי שנערך בבית המעצר, המבקרים הרשמיים אף נחשפו לתופעה חריגה וחמורה במיוחד של לינת עצורים ללא מיטות או הלנתם על לוחות עץ, ועל כך יורחב בחלק נפרד בהמשך הדוח.

בבית מעצר ניצן, התרשמו המבקרים הרשמיים כי התאים באגף טעוני הגנה הינם צפופים ביותר. באחד התאים, בו שהה אסיר אחד, ציינו המבקרים כי המרחב הפנוי בו זעיר, עד כדי כך שכאשר האסיר יורד מהמיטה ונעמד, לא נותר עוד מקום לזוז בתא. יצוין, כי יתר התאים באגף זהים, כאשר בחלק מהתאים מוחזקים שני אסירים, כך שהצפיפות בהם גדולה אף יותר. באגף 1 (אסירי עבודה), גודלם של התאים המיועדים לשישה עצורים כ-12 מ"ר, קרי 2 מ"ר בממוצע לכל אסיר בתא. למבקרים הרשמיים נמסר כי בתאים קיים מחסור במקומות ישיבה עקב הצפיפות, ולכן הם נמנעים מהצבת כסאות בתא, ובכל זמן שבו הם שוהים בתא הם אינם יורדים מן המיטות. שני תאים באגף נמצאו צפופים אף יותר, גודלם כ-9.3 מ"ר ל-6 עצורים, קרי 1.55 מ"ר בממוצע לכל אסיר. עוד יצוין, כי המבקרים הרשמיים דיווחו על תלונות רבות של אסירים בנוגע לחום כבד ותחושת מחנק בתאים. המבקרים הרשמיים התרשמו כי בחלק מן התאים תנאי המחייה של האסירים קשים מנשוא, והם סובלים מחום קיצוני והזנחה.[11]

בבית סוהר מעשיהו, בשל שינויים בהרכב אוכלוסיית האסירים והעלייה במספרם, שוררת בעיית צפיפות חמורה ואכלוס יתר של אסירים בתאים. יודגש, כי בעיה זו עלתה גם בדוח תנאי הכליאה הקודם.[12] כך למשל, כל התאים שבאגף 12 מאופיינים בצפיפות רבה, השהות בהם מלווה בחום ובמחנק קשים מנשוא, ורוחב כל תא צר מכדי לאפשר לשני אסירים להלך או לעמוד באותה העת. מדובר בתאים צרים וארוכים, שגודלם כ-15 מ"ר, המאכלסים 10 אסירים, כך שהשטח הממוצע לכל אסיר בתא הינו 1.5 מ"ר. באגף 4, גודלו של תא סטנדרטי הוא כ-12 מ"ר, ושוהים בו כ-4 אסירים, כך שהשטח הממוצע לאסיר בתא הוא 3 מ"ר. גם באגף 8 ניכרת צפיפות קשה: גודלו של תא סטנדרטי באגף הינו כ-24 מ"ר, ושוהים בו כ-10 אסירים, כך שהשטח הממוצע לאסיר בתא הוא כ-2.4 מ"ר.[13] באגף 3 (אגף קליטה) גודלם של התאים כ-21.75 מ"ר וברובם שוהים 8 אסירים, קרי שטח מחייה ממוצע של כ-2.7 מ"ר לאסיר. אף באגף 14, המיועד לעצורים עד תום ההליכים, התרשמו המבקרים הרשמיים כי רמת הצפיפות בתאים גבוהה וכי שטח המחייה לעצורים אינו סביר ואינו עומד באמת המידה הראויה. אחד העצורים באגף מסר כי הצפיפות בתא גורמת לחיכוכים רבים בין העצורים. באגף 1 (טעוני פיקוח) התרשמו המבקרים הרשמיים כי מצבו של תא ההשגחה ירוד ביותר: התא בנוי כמעין "כוך" מלבני, כשלצד הכניסה מוצבת מיטת קומתיים, ובקצהו הרחוק שירותים ומקלחת. התא מחניק, חשוך וקטן עד כדי כך שלא מתאפשר לשני אנשים לעמוד בתוכו זה לצד זה בו זמנית. עוד יצוין, כי המבקרים הרשמיים דיווחו כי בכל האגפים בהם ביקרו שוררים חום ומחנק בלתי נסבלים, ורוב רובם של התאים אינם מאווררים באופן המתקרב להיות סביר.[14]

בבית סוהר מגידו, גודלו של כל תא במרבית האגפים במתקן הינו 12 מ"ר, ובכל תא כלואים עד 10 אסירים, כלומר שטח מחייה ממוצע של 1.2 מ"ר לאסיר. באגף 5 (אגף עצורי ימים) שלושה תאים, בהם ניתן להחזיק עד 16 עצורים. מדובר באגף ישן, בו תנאי המחייה קשים ביותר.[15] במהלך הביקור, ציינה קצינת האסירים בבית הסוהר כי עצורי הימים מוחזקים באגף זה רק באופן זמני, מאחר ובאגף הקבוע המיועד לעצורי הימים קרס הגג. עוד מסרה קצינת האסירים כי אין מועד לסיום עבודות השיפוצים, הצפויים להימשך לפחות עוד חודש.[16]

בבית סוהר רמון, האסירים הלינו על הצפיפות הרבה בתאים. המבקרים הרשמיים התרשמו כי בתלונות אלה יש ממש. כך למשל, באחד התאים שבאגף 7 (אסירים ביטחוניים) שגודלו כ-8 מ"ר שהו 8 אסירים, קרי שטח מחייה ממוצע של 1 מ"ר לאסיר.[17]

בבית סוהר צלמון, בכל אחד מהתאים שבאגף 10 (אגף עצורי ימים) שוהים עד 6 אסירים, וגודלו של כל תא הינו 9 מ"ר, כך שהשטח הממוצע לכל עציר בתא עומד על 1.5 מ"ר.

במתקן כליאה סהרונים, התרשמו המבקרים הרשמיים כי החדרים המצויים במתחם ב' קטנים וצפופים. גודלו של כל חדר הוא 21.45 מ"ר, ושוהים בו עד 10 מוחזקים, כך שהשטח הממוצע למוחזק בחדרו עומד על כ-2.1 מ"ר בלבד.[18] יצוין, כי מתקן סהרונים הינו מתקן ייחודי בשב"ס, המחזיק ככלל אוכלוסייה אזרחית שלא הואשמה או נדונה בפלילים. המוחזקים הם תושבי אפריקה (לרוב סודן או אריתריאה) שהגיעו לישראל כדי למצוא בה מקלט או פרנסה, וביניהם פעוטות וילדים עם אימהותיהם, קטינים בלתי מלווים, נשים ולעיתים משפחות.

בבית סוהר נווה תרצה, המבקרים הרשמיים הבחינו בצפיפות רבה באגף ההפרדה, וכן בתאי עצורות הימים. באגף ההפרדה, בתא 10 שהתה אסירה לבדה, וגודל התא הוא 2.5 מ"ר. בתא ה"חללית" (תא 6) שהתה אסירה נוספת לבדה, בתא שגודלו 1.8 מ"ר בלבד. באגף "צבעוני" בתא 6, שהו 6 אסירות. גודל התא הינו 10 מ"ר בלבד, כך ששטח המחייה לאסירה הוא 1.6 מ"ר.[19] 

בבית סוהר שקמה, ניכרת צפיפות קשה בתאים שבאגף מס' 9 (אסירי עבודה). כך למשל, גודלו של תא מס' 5 באגף הוא כ-17.5 מ"ר ובו 10 מיטות, קרי שטח מחייה ממוצע לאסיר של 1.75 מ"ר (במהלך הביקור הרשמי שהו בתא 7 אסירים, קרי שטח מחייה ממוצע לאסיר של 2.5 מ"ר). מדובר באגף ישן ומיושן מבחינה מבנית ותחזוקתית, ובנוסף לכך התלוננו האסירים באגף על תנאי האוורור ועל החום הרב השורר בתאים בימי הקיץ. בתא לנשים עצורות שגודלו כ-11.8 מ"ר, שהו 4 אסירות, קרי שטח מחייה ממוצע כ-2.95 מ"ר לאסירה. מבנה התא, כעין מסדרון בכניסה, גורם להחרפת תחושת הצפיפות, וארונית קטנה אחת שקיימת בו אינה מספקת מענה הולם לאחסון הציוד האישי. המבקרים הרשמיים התרשמו כי התא אינו מתאים לאכלוסן של 4 אסירות.[20]

בבית סוהר דמון, אנשי הסניגוריה הציבורית התרשמו, בדומה לאמור בדוחות קודמים, כי מתקן הכליאה אינו עומד באמות המידה המינימאליות בכל הנוגע לשטח המחייה הממוצע לאסיר.[21] מביקור רשמי שנערך בשנת 2011, עלה כי בכל התאים (פרט לתאים באגף הנשים) בין 6 ל-10  מיטות, ולעיתים גם 12 ו-14 מיטות בכל תא. השטח הממוצע לאסיר בתא נע בין 2 מ"ר ל-2.5 מ"ר.[22] באגף 3 (אגף שב"חים), שהו בזמן הביקור הרשמי כ-97 אסירים ב-13 תאים, שבכל תא בין 6 ל-10 מיטות. המבקרים הרשמיים התרשמו כי חרף השיפוץ שאגף זה עבר לאחרונה, התאים בו נותרו צרים וצפופים ביותר. בביקור רשמי שנערך בשנת 2012, המבקרים הרשמיים ציינו כי אמנם תקן הכליאה בבית הסוהר הוקטן ואף הופחת משמעותית מספר האסירים הכלואים במתקן, אולם עדיין אין בכך כדי לתת פתרון מספק לבעיית הצפיפות השוררת בו, ושטח המחייה הממוצע במתקן עדיין נע בין 2.1 מ"ר ל-2.4 מ"ר.[23]

בבית סוהר כרמל, מתקן הכליאה, על כל אגפיו, מיושן מאד ורחוק מלעמוד בסטנדרט הראוי, הן מבחינת מספר המיטות בכל תא והן מבחינת שטח המחייה הממוצע לאסיר. מביקור רשמי שנערך בשנת 2011, עלה כי ברוב התאים שוהים בין 8 ל-10 אסירים, וישנם תאים בהם שוהים 20 אסירים. נמצא כי השטח הממוצע לכל אסיר בתאים בהם ביקרו אנשי הסניגוריה הציבורית עומד על כ-2.5 מ"ר.[24] בביקור רשמי שנערך בשנת 2012, המבקרים הרשמיים התרשמו כי מספר האסירים המוחזקים בכל תא לא השתנה, וכך גם בנוגע לשטח המחייה הממוצע לאסיר. המבקרים ציינו כי במתקן נערכות עבודות שיפוץ ותחזוקה תדירות. יחד עם זאת, גם באגפים ששופצו, תאי האסירים עדיין צרים מאד ורחוקים מלעמוד בסטנדרטים המינימאליים הקבועים בתקנות.[25]

בבית סוהר אשל, בעיית הצפיפות ניכרה במיוחד באגף הבידוד ובאגף טעוני הגנה. באגף הבידוד שוהים שני אסירים בתא בגודל 5.2 מ"ר, כלומר שטח המחייה לאסיר הוא 2.6 מ"ר. באגף טעוני הגנה (אגף 5) שוהים שמונה אסירים בתאים צפופים במיוחד, שגודלם הממוצע הינו 17.8 מ"ר, כלומר שטח המחייה הממוצע לאסיר הוא 2.2 מ"ר.[26] יש לציין כי לכך התווספה ההתרשמות הכללית של המבקרים הרשמיים מתנאי הכליאה הירודים השוררים באגפים אלה.

בבית סוהר חרמון, במרבית האגפים התאים מאכלסים עד שני אסירים בתא, ושטחו של כל תא הינו כ-6 מ"ר, דהיינו 3 מ"ר בממוצע לאסיר בתא. המצב חמור אף יותר באגף המעבר, שם גודל התאים קטן אף יותר, כ-5 מ"ר, קרי כ-2.5 מ"ר בממוצע לאסיר בתא. יצוין, כי בתאים אלה אין חלון וניכרת בהם בעיית אוורור קשה. בתא נמצאת מיטת קומתיים ומיד למרגלותיה אסלת השירותים ונקודת יציאת המים למקלחת.[27]

בבית סוהר נפחא, בחמשת האגפים הביטחוניים מצויים 12 תאים בכל אגף, ובכל תא כלואים 10 אסירים. גודל התאים באגפים הביטחוניים הוא כ-27 מ"ר, כך ששטח המחייה הממוצע לאסיר בתא עומד על כ-2.7 מ"ר. יצוין, כי כאשר מחשבים את החלל הנותר בתא לאחר הפחתת שטח המיטות והשידות ממוצע זה מגיע לכ-1.3 מ"ר לאסיר, והמבקרים הרשמיים התרשמו שבתאים אלה שוררת צפיפות חמורה.

בבית סוהר גבעון, אנשי הסניגוריה הציבורית התרשמו כי שוררת צפיפות קשה בתאי אגף נ"ס (אסירי עבודה פליליים). כך למשל, גודלו של אחד התאים עומד על 28 מ"ר, כאשר בתפוסה מלאה שוהים בו 12 אסירים (ביום הביקור שהו בו 10 אסירים). מהאמור עולה כי השטח הממוצע לאסיר בתא בתפוסה מלאה הוא כ-2.3 מ"ר, ובתפוסה ביום הביקור הרשמי 2.8 מ"ר. המבקרים הרשמיים התייחסו גם לצפיפות השוררת באגף הנשים: באגף תאים "קטנים", באחד מהם שהו במועד הביקור חמש קטינות, וכן תאים "גדולים", באחד מהם שהו במועד הביקור 12 נשים. גודלו של תא המאסר הקטן הוא 17.6 מ"ר, כך שבמועד הביקור השטח הממוצע לקטינה מוחזקת היה 3.5 מ"ר. גודלו של תא המאסר הגדול הוא 27.2 מ"ר, כך שבמועד הביקור השטח הממוצע למוחזקת היה 2.31 מ"ר. יצוין, כי למעט הכלואים באגף נ"ס האמור, האוכלוסייה המוחזקת בבית סוהר גבעון ככלל מועמדת או ממתינה לגירוש. מדובר באוכלוסייה מגוונת של מוחזקים ממדינות שונות, ביניהם מבקשי מקלט ממדינות אפריקה (ובכלל זה נשים וקטינים) ועובדים זרים שנכנסו לארץ באופן חוקי אך תוקף אשרת השהייה שלהם בישראל פג.

בבית סוהר השרון, המבקרים הרשמיים נתנו דעתם לבעיית הצפיפות הקיימת באגפים שונים בבית הסוהר.

באשר לאגף ההפרדה ולאגף המעבר: מביקור רשמי שנערך בשנת 2011, עלה כי גודלם של מרבית התאים באגף 7 (אגף המעבר) הוא 6 מ"ר, ולרוב שוהים בהם שני אסירים, קרי 3 מ"ר בממוצע לאסיר בכל תא.[28] מביקור רשמי שנערך באגפים אלה בשנת 2012, עלה כי התנאים הפיזיים ומידת הצפיפות נותרו על כנם.[29]

באשר לאגף הקטינים הביטחוניים: מביקור רשמי שנערך בו בשנת 2012, עלה כי בתאים המיועדים לשישה אסירים קטינים שטח המחייה הממוצע הינו 3.3 מ"ר לאסיר, ובשל הצפיפות בתאים אין אפשרות להתקין ארונות אישיים.[30]

באשר לאגפים הפליליים: מביקור רשמי שנערך בשנת 2011, עלה כי התאים צפופים מאד וכי שטח המחייה הקיים אינו עומד בסטנדרט הראוי. באגפים 9 ו-10 (אסירים פליליים), גודלם של התאים הוא 28 מ"ר, והם מיועדים לאכלוסם של עד 8 אסירים, קרי שטח ממוצע של 3.5 מ"ר לאסיר בתא. בשל חדרון השירותים וחדרון המקלחת, מיטותיהם וארוניותיהם של האסירים, השטח הפנוי בתא הינו מצומצם ביותר, והצפיפות בו רבה מאד.[31] מביקור רשמי שנערך באגפים אלה בשנת 2012, עלה כי בעיית הצפיפות נותרה על כנה.[32]

בבית מעצר אבו-כביר, אסירים רבים הלינו על הצפיפות השוררת בתאים. המבקרים הרשמיים נוכחו גם הם לגלות כי קיימת צפיפות בתאים, ובפרט בתאים המאוכלסים במלואם. כך למשל, גודלו של תא 21 באגף 4 הינו 30 מ"ר, ושוהים בו 8 עצורים (קרי, 3.75 מ"ר לאסיר בתא).[33]

 

2.      הלנת עצורים ללא מיטה ראויה בבית מעצר "מגרש הרוסים"

מדוחות הסניגוריה הציבורית מהשנים האחרונות נראה שהתופעה החמורה של הלנת אסירים על הרצפה עברה מן העולם ואיננה עוד. זאת בעקבות הוראות בית המשפט העליון בבג"ץ "מיטה לכל אסיר", אשר קבע כי החל מיום 1.7.07 תועמד מיטה לרשותו של כל אסיר.[34]

בפסק דין זה נאמר כי "הזכות למיטה לישון בה מצויה בגרעין הקשה של זכויות היסוד לקיום בתנאים מינימאליים, הנתונה לאדם כחלק מההגנה על כבודו. בין תנאים מינימאליים אלה, הנדרשים לקיום בכבוד, מונים הצורך באכילה, בשתיה ובלינה ... הצורך הבסיסי בשינה מוליד את הזכות למיטה לישון בה כחלק מתפיסת החיים בכבוד. זכות זו עומדת לאסיר בגדר זכותו לכבוד-אדם ".[35]

יתרה מכך, יש מקום לשוב ולהזכיר כי אף הוראות החוק מעגנות באופן מפורש את זכותו הבסיסית של כל אסיר ועצור למיטה.[36]

בעקבות דיווחים שהתקבלו בסניגוריה הציבורית כי בחלק מהתאים בבית המעצר מגרש הרוסים מוחזקים עצורים בתנאי צפיפות קשים מנשוא וחלקם אינם לנים על מיטות, נערך ביום 29.11.2012 ביקור פתע במתקן המעצר המחוזי בירושלים "מגרש הרוסים". הביקור הרשמי נערך על ידי עו"ד דורי פינטו, הסניגור הציבורי המחוזי במחוז ירושלים, ועו"ד רשאד זועבי, מנהל מחלקת המעצרים בסניגוריה הציבורית מחוז ירושלים.

בתחילת הביקור, מסר מפקד בית המעצר, סג"ד עימאד חמדאן, כי במשך כחודש ימים ועד להפסקת האש בתום מבצע "עמוד ענן" (21.11.2012) אכן הייתה בעיית צפיפות, ובית המעצר פעל באותם הימים במסגרת "תכנית הצפפה" שאושרה מראש על ידי מפקד מחוז ירושלים בשירות בתי הסוהר. "תכנית ההצפפה" מאפשרת הכנסת עצורים רבים יותר ממספר המיטות שבכל תא, על ידי הכנסה לתאים של "מיטות עץ ניידות". בבית המעצר יש 15-20 מיטות כאלה. לדברי מפקד בית המעצר, "תכנית ההצפפה" הופעלה בתקופה האמורה, ולא בכל הימים, רק באגף 1 המיועד לעצורי ימים בגירים ובאגף 2 המיועד לבגירים העצורים עד תום הליכים או עד להחלטה אחרת.

המבקרים הרשמיים ביקשו תחילה לבחון את חדר האפסנאות שבו נמצאות "מיטות העץ" שבהן נעשה שימוש במסגרת "תכנית ההצפפה", והופתעו לגלות כי "מיטות העץ" הן למעשה לוחות עץ שעליהם ניתן להניח מזרן, ובתחתיתם גלגלים המגביהים את המשטח מהרצפה בסנטימטרים בודדים בלבד. במחסן היו 16 לוחות עץ כאלה שהיו מונחים זה על גבי זה, ולדברי מפקד בית המעצר, אלה היו כל הלוחות הנמצאים בבית המעצר, אך אם היה נזקק ליותר יכול היה לקבלם. התרשמות המבקרים הרשמיים מלוחות העץ, המונחים בשעות לילה על הרצפה במעבר הצר שבמרכז התאים (או בין שתי מיטות עליונות של מיטות קומתיים כפי שיתואר בהמשך) והמוצאים מן התאים בשעות הבוקר, היתה שאין הם יכולים בשום אופן להוות תחליף למיטה רגילה שאמורה לתת לעצור מינימום פרטיות ומקום למנוחה ביום ובלילה, אף לא כפתרון זמני. למעשה, אין כל הבדל, מבחינה מהותית, בין שינה על לוחות העץ לבין שינה על הרצפה, בכל הנוגע לסטנדרט שנקבע לגבי הלנת אסירים, ולפיו לכל אסיר תהיה מיטה ממשית, לשימושו הפרטי, אשר ממוקמת בתא באופן קבוע. גם קיומה של מצוקת כליאה זמנית, ככל שאכן היתה כזו, אינה מצדיקה פתרון מעין זה.

בהמשך הביקור, לאחר הכניסה לתאים, נחשפה בפני המבקרים הרשמיים תמונת מצב מדאיגה ומטרידה ביותר. התברר כי בשבועות האחרונים ועד הלילה שקדם לביקור הרשמי (כלומר, גם כשבוע אחרי תום מבצע "עמוד ענן"), לפחות בחלק מהתאים שהו עצורים שנאלצו לישון על לוחות העץ; לדברי העצורים, כמה מהם נאלצו אף לישון על הרצפה על גבי מזרון; ולדברי אחד העצורים, הוא נאלץ לישון על גבי שמיכות בלבד.[37] כל זאת, כאמור לעיל, בניגוד להוראות החוק המפורשות ולפסיקתו של בית המשפט העליון.

בהקשר זה, יש מקום להזכיר כי תאי המעצר בבית המעצר בירושלים הם מלכתחילה צפופים במיוחד ומוקצה בהם לכל עצור בתנאים "רגילים" שטח מחייה של 1.8-2 מ"ר בלבד (על כך הורחב לעיל בחלקו הראשון של הפרק). ברור שכל הכנסה של עצור נוסף לתאים אלה הופכת לבלתי נסבלים לא רק את חיי העצור שאין לו מיטה, אלא גם את חייהם של העצורים האחרים. 

לפחות ב-4 מתוך 7 התאים בהם ביקרו המבקרים הרשמיים, מספר העצורים ששהו בתא בלילה שקדם לביקור ובלילות האחרונים היה גדול ממספר המיטות ודווח על לינת עצורים ללא מיטה או הלנתם על לוחות העץ.[38]

להלן פירוט חלק מן הממצאים:

תא מס' 6 באגף 1 – בתא זה 5 מיטות קומתיים מבטון, כלומר 10 מקומות לינה. בעת הביקור שהו בתא 10 עצורים. לדבריהם, בלילה שקדם לביקור שהו בתא 11 עצורים – עשרה עצורים לנו על מיטות, ועצור נוסף לן על לוח העץ שהוכנס לתא. עצור זה נלקח מוקדם בבוקר לחקירה, ומיטת העץ הוצאה מהתא זמן קצר לפני הביקור.

תא 9 באגף 1 – בתא זה 4 מיטות קומתיים, כלומר 8 מקומות לינה. בעת הביקור שהו בתא 4 אנשים. לדבריהם, חמישה עצורים נוספים ששהו בתא בלילה הקודם יצאו לדיונים בבית המשפט. בלילה האחרון לן איפוא בתא זה כלוא אחד יותר ממספר המיטות שבתא. אחד העצורים מסר כי שלושה ימים קודם, כשהוא הוכנס לתא, התא היה מלא ולכן בשני הלילות האחרונים הוא ישן על גבי לוחות העץ. לדבריו, הלינה עליהם גרמה לכאבי גב. לדברי העצורים, לוחות העץ הוצאו לראשונה מהתא על ידי אנשי שב"ס באותו הבוקר, זמן קצר לפני הביקור. עצור נוסף מסר שבטרם  העברתו לתא, לפני כשבועיים, הוא שהה בתא 2 באגף 2, ושם, בהיותו העצור התשיעי בתא המיועד לשמונה, הוא ישן במשך חמישה לילות על גבי שתי שמיכות שהניח על הרצפה.

תא 4 באגף 2 – בתא זה 6 מיטות קומתיים, כלומר 12 מקומות לינה. בזמן הביקור שהו בתא 14 עצורים – שני עצורים יותר ממספר המיטות שבתא. העצורים מסרו כי שניים מהם ישנו בלילה האחרון על גבי מזרנים (כלומר אף לא על גבי לוחות העץ). העצור הראשון מבין השניים מסר כי הוא הועבר לתא זה מאגף אחר יום לפני הביקור בשעות אחר הצהריים, ולדבריו ישן על גבי מזרן שהניח על הרצפה שבין הקיר לבין מיטת הקומתיים האחרונה שבטור המיטות. העצור השני מסר למבקרים הרשמיים כי הוא נמצא בתא זה כשבוע ימים וכי בשלושת הימים האחרונים הוא ישן על גבי מזרן שהניח על הרצפה. שני העצורים אמרו שלא הוצעו להם לוחות עץ, והם לא ביקשו לוחות כאלו בשל חששם מיחס הסוהרים.

תא 7 באגף 2 – בתא זה 6 מיטות קומתיים, כלומר 12 מקומות לינה. בעת הביקור שהו בתא 10 עצורים. לדבריהם, שלושה עצורים שלנו בתא בלילה האחרון הוצאו בבוקר מהתא לבית המשפט או למקומות אחרים. כלומר, בלילה שקדם לביקור ישן בתא עצור אחד יותר ממספר המיטות. לדברי העצורים, ובהם גם העצור שלן על לוחות העץ, הלוחות הונחו בלילות האחרונים בין שתי המיטות העליונות של מיטות קומתיים סמוכות, ובאופן זה נוצר מעין משטח אחד שעליו ישנו שלושה עצורים זה ליד זה. לדברי העצורים, הדבר נעשה בשל הצפיפות שנגרמת עם הכנסת לוחות העץ לתא, אך הם סבורים שפתרון זה מאד לא נוח ומסוכן. לדבריהם, עד לבוקר של יום הביקור לוחות העץ היו בתא, תלויים כמתואר בין שתי מיטות, והם הוצאו לראשונה מהתא זמן קצר לפני הביקור.

לדברי העצורים, בין הימים חמישי לראשון האחרונים שלפני הביקור (25.11.2012-22.11.2012), שוכנו בתא זה 14 עצורים שני עצורים יותר ממספר המיטות. בימים אלה אחד העצורים לן על לוחות עץ בצורה שתוארה לעיל, והשני נאלץ ללון על גבי מזרן שהונח על הרצפה. העצור שלן על הרצפה סיפר למבקרים הרשמיים כי רק ביום 26.11.2012, לאחר שאחד העצורים עזב את התא, הוא יכול היה לתפוס מקום על אחת מהמיטות.

יצוין, כי בקשת המבקרים הרשמיים לקבל רישומים על מספר העצורים ששהו בלילות שקדמו לביקור בכל אחד מהתאים ספציפית נענתה בתשובה כי בית המעצר לא מנהל רישום על התפוסה בכל תא ואף לא מנהל רישום אם לתא מסוים הוכנסו ללינת לילה מספר עצורים הגבוה ממספר המיטות. מסתבר שהרישום היחיד לעניין מספר העצורים בכל יום או לילה מסוימים הוא באשר לכלל העצורים באגף או לכלל העצורים בבית המעצר. אין איפוא כל דרך לעקוב בעזרת הרישומים האם בתא מסוים היה בלילה מסוים מספר עצורים גדול ממספר המיטות, האם בתא מסוים ישנה צפיפות יתר הנמשכת כמה ימים או כמה שבועות, והאם עצורים מסוימים שוהים בתנאי צפיפות קשים במשך תקופות ארוכות. נתונים "אגפיים" שאותם קיבלו המבקרים הרשמיים בהתייחס לכמה לילות ספציפיים, שהם כאמור הנתונים הזמינים היחידים, העלו כי באגף 2 היו לילות בהם מספר כלל העצורים באגף היה גבוה משמעותית ממספר כלל המיטות באגף – כך בימים 17-19.11.2012 עמד מספר העצורים באגף 2 על 88 (תוספת של 6 עצורים על סך המיטות באגף) ביום 20.11.2012 על 89 (תוספת של 7 עצורים על סך המיטות באגף).[39]

המסקנות העולות מהביקור הרשמי מחייבות לדעת הסניגוריה הציבורית טיפול מיידי ודחוף – הן במישור המערכתי של מציאת פתרונות לינה ראויים ובטוחים שאינם פוגעים בכבוד האדם והעולים בקנה אחד עם דרישות החוק והפסיקה, והן במישור של הבטחת רישום מדויק ויומיומי ברמת התא הבודד וברמת העציר הבודד על כל החזקה של עצור בתנאי צפיפות.

לאור חומרת הממצאים, הם הובאו באופן מיידי בפני המשנה ליועץ המשנה לממשלה (פלילי), מר רז נזרי, אשר קיים דיונים דחופים בנושא. בפגישת עבודה שנערכה לאחרונה בין הסניגור הציבורי הארצי, ד"ר יואב ספיר, לבין נציב בתי הסוהר, רב-גונדר אהרון פרנקו, הדגיש הסניגור הארצי את חומרת ממצאי הביקור הרשמי ב"מגרש הרוסים". להבנתנו, למרות ששב"ס נתן דעתו על הנושא בעקבות דוח הביקור הרשמי, עדיין נותר פער משמעותי בין המצב הראוי והחוקי לבין המציאות בשטח. לתפיסתנו, לוחות העץ האמורים אינם יכולים להיחשב כ"מיטה", וככלל לא ניתן להשלים עם "הצפפה" על דרך הוספת לוחות העץ (או תחליפים בלתי הולמים אחרים) לתאים.

בשנת 1998 נדרש בית המשפט העליון להלנת עצורים ללא מיטות בבית המעצר בירושלים. כבוד השופטים חשין, ביניש וזמיר הורו למדינה להפסיק לאלתר החזקת אסירים ללא מיטה וציינו כי "אין בית-המשפט יכול להשלים עם הפרה גלויה של החוק, האוסר להחזיק עצור ללא מיטה...".[40] יש לקוות כי הגורמים האמונים על זכויות העצורים יפעלו בנחישות הנדרשת לקיום הוראות החוק והפסיקה.

 

ב. השלכות הצפיפות על מצבו של האסיר, ועל הציבור בכללותו

 

אין להשקיף על הצפיפות כאל נתון מספרי יבש. הצפיפות מבטאת מצוקה יומיומית של אלפי אסירים ועצורים בישראל השוהים בתת-תנאים הפוגעים בכבוד האדם. השלכותיה השליליות וההרסניות של הצפיפות בבתי הסוהר ניכרות במכלול היבטי הכליאה:[41] הן בהיבטיה הישירים של הכליאה – במובן של השהייה הפיזית בתאים – והן בהיבטיה העקיפים – במובן של הנזקים והמכאובים שהיא גורמת לאסיר. יתרה מכך, הצפיפות נושאת עימה השלכות רוחב גם כלפי שלום הציבור וביטחונו. מתוך מודעות להשלכות החמורות של בעיית הצפיפות והפנמת המחירים החברתיים הכבדים הכרוכים בכך, החלו מדינות רבות, אף כאלו בהן רמת הצפיפות נמוכה באופן משמעותי מזו המקובלת בישראל, לפעול בשנים האחרונות לפיתוח מדיניות שתביא לצמצום במספר האסירים, וכפועל יוצא, להפחתה משמעותית ברמת הצפיפות בבתי הסוהר.

המצב הנוכחי של תנאי צפיפות קשים מנשוא מהווה פגיעה חמורה ואנושה בזכויותיהם של האסירים והעצורים, ובכלל זה בכבודם, בפרטיותם ובבריאותם. כפי שנאמר על ידי כב' השופטת פרוקצ'יה, "תופעת הצפיפות הקשה השוררת בבתי הסוהר בישראל, כרוכה בפגיעה קשה במרווח התנועה והנשימה הנתון לאסיר במתחם הכלא".[42] החזקת אסירים בשטח מחייה בלתי הולם אף מעוררת חשש ממשי להפרת זכויותיהם של האסירים על פי המשפט הבינלאומי.[43] הצפיפות מגבירה את סבלו של האסיר, מחלישה את תחושת הערך העצמי שלו ופוגעת בכבודו כאדם. היא אינה מאפשרת מרחב לפרטיות מינימאלית. היא מסכנת את בריאותו הפיזית והנפשית של האסיר ושל יתר חבריו לתא. נראה כי בכך הצפיפות אינה שונה באופן ממשי מהלנת אסירים ועצורים על הרצפה, תופעה אשר כאמור נפסלה על ידי בית המשפט העליון בבג"ץ "מיטה לכל אסיר" (ואשר למיטב ידיעתנו כמעט ואיננה קיימת עוד בשב"ס).

בחלק גדול ממתקני הכליאה, בעיית הצפיפות מחריפה פי כמה את הליקויים הקשים האחרים השוררים בהם, ובכלל זה: מחסור במקומות לאחסון ציוד האסירים; תנאים היגייניים ותברואתיים ירודים, לפעמים עד כדי סכנה ממשית לבריאותם של האסירים; תנאי אוורור בלתי אנושיים; אי-הפרדה בין המקלחת לשירותים, כך שאסירים נאלצים להתקלח מעל המקום בו הם ואסירים אחרים עושים את צרכיהם; סדרי אכילה לא נאותים בתאים; מחסור בציוד בסיסי; וקשיים במימוש הזכות להליכה באוויר הפתוח. כל אלה מקרינים חזרה ומעצימים פי כמה את אפקט הצפיפות על הכלואים.

פוטנציאל הפגיעה של הצפיפות במתקני הכליאה גבוה במיוחד בכל הנוגע לאסירים בעלי מוגבלויות פיזיות, שכליות ונפשיות. השהות הקשה ממילא בחלל הקטן והצפוף, המצטרפת לפגיעה בנגישותם החופשית והנוחה של אסירים אלה לטיפול רפואי (דחוף ושוטף) והיחשפותם הפוטנציאלית לניצול ולהתעמרות מצד אסירים אחרים – כל אלה מקצינים פי כמה את הקשיים הכרוכים בריצוי מאסר, בהשוואה לאסירים "רגילים", ומגבירים את הסיכון להרעה במצבם.

הצפיפות אף פוגעת בביטחון בית הסוהר ובסדרי ניהולו. היא מחריפה את החיכוכים והמתיחויות בסביבת בית הסוהר, ובכך מגבירה את הסכנה למעשי תוקפנות ואלימות בין כתלי הכלא, הן כלפי הסוהרים והן בין האסירים לבין עצמם.

כאשר מצבת האסירים אינה פרופורציונאלית ביחס למספר הסוהרים ואנשי הסגל, נפגמת היכולת לאפשר ביקורים משפחתיים נוחים וסדירים בבתי הסוהר.

במערך כליאה הסובל מבעיית צפיפות חמורה, מתווספים גם קשיים בביצוע ההפרדות הנדרשות לפי החוק בין אוכלוסיות שונות של כלואים ובמיון האסירים והעצורים ושיבוצם במתקנים לפי נתוניהם האישיים, סביבת מגוריהם וצרכיהם הייחודיים. ישנם מחקרים שאף קושרים בין שיעורי אובדנות גבוהים בבתי הסוהר לבין רמת צפיפות גבוהה השוררת בהם.[44]

הצפיפות בבתי הסוהר פוגעת בסיכויי האסיר לחזור למוטב, להיחלץ מן המעגל השוטה של הפשיעה ולהשתלב בעתיד כאזרח תורם לחברה. היא משפיעה בעקיפין על מידת הזמינות והנגישות לטיפולים רפואיים ונפשיים, למסגרות שיקומיות, לשירותים סוציאליים ולפעילויות חינוך ותעסוקה.[45] היא מקשה על מתן יחס אישי לאסיר מצד סגל בית הסוהר ומענה הולם לבעיותיו. בכך מתעורר החשש לסיכון מוגבר יותר לביצוע חוזר של עבירות לאחר שחרור של האסיר ממאסרו, אשר טומן בחובו נזק רב לא רק לאסיר, כי אם לציבור בכללותו.

יש להבין ולהפנים, איפוא, כי הטיפול המערכתי והכולל בבעיית הצפיפות אינו רק עניינו האישי-פרטי של האסיר ושל בני משפחתו. מדובר באינטרס ציבורי חיוני של החברה בכללותה.

 

ג. שורשי בעיית הצפיפות ובעיות העומק העומדות ביסודה

 

ברור כי בעיית הצפיפות במתקני הכליאה קשורה בקשר הדוק למחסור במקומות כליאה ולהעדר תקציב מתאים לבניית מקומות כליאה בעלי תנאי מחייה הולמים אשר יחליפו את מתקני הכליאה הבלתי ראויים הקיימים בישראל. ואולם, העדר תקציב ומחסור במקומות כליאה הוא הסבר בלתי ממצה בעליל. הצפיפות הקשה במתקני הכליאה נעוצה במספר סיבות ובעיות עומק נוספות, המשתלבות זו בזו, עד לכדי יצירת מצב כרוני. להלן נתמקד בעיקריות שבהן.

אחת הסיבות המרכזיות לבעיית הצפיפות נעוצה בשיעורי הכליאה ההולכים וגדלים במדינת ישראל.[46] במצב הקיים כיום שיעורי הכליאה בישראל גבוהים באופן משמעותי מאלה של כל מדינות מערב אירופה, והם מהגבוהים בעולם כולו מבין המדינות המפותחות בעלות משטר דמוקרטי-ליברלי.  

לפי נתוני שב"ס, נכון לשנת 2013 עמד שיעור הכליאה בישראל על כ-0.25% כאשר נלקחים בחשבון כלל האסירים (כולל אסירים ביטחוניים), ועל כ-0.18% ללא האסירים הביטחוניים.[47]

נתונים השוואתיים מלמדים כי שיעורי הכליאה בישראל אמנם רחוקים מרחק רב משיעור הכליאה הניכר בארה"ב (אשר עומד על כ-0.72%), אך הם גבוהים יחסית לשאר מדינות המערב (כך למשל, בבריטניה ובספרד 0.15%; באוסטרליה 0.13%; בקנדה ובאיטליה 0.11%; בצרפת 0.1%; ובגרמניה 0.08%), וקרובים יותר לשיעורי הכליאה במדינות כדוגמת מולדובה (0.18%); תוניסיה (0.2%); סינגפור (0.23%); קולומביה ואסטוניה (0.24%).

התרשים שיובא להלן ממחיש את מצבה העגום של מדינת ישראל, בכל הנוגע לשיעורי הכליאה (מספר האסירים ביחס לגודל האוכלוסייה):[48]

 

 

שיעורי כליאה עולמיים (מספר כלואים ל-100,000 תושבים)

* כולל ביטחוניים  ** לא כולל ביטחוניים

 

לצד שיעור הכליאה הגבוה יחסית, ניכרת במיוחד גם מגמה מטרידה של עלייה במספר האסירים הפליליים (שאינם ביטחוניים). במהלך 17 שנים, בין שנת 1996 לשנת 2013, הוכפל מספר האסירים הפליליים בישראל מכ-7,300 לכ-14,800.[49] לפי נתוני הלמ"ס, במהלך השנים גדל בהתמדה אחוז ההרשעות הפליליות המסתיימות בעונש מאסר בפועל. בשנת 2000 נשלחו 22% מהמורשעים בעבירות פליליות לרצות עונשי מאסר בפועל, בשנת 2007 עמד המספר על 29%, ובשנת 2009 (השנה האחרונה לגביה ניתן למצוא נתונים), נשלחו 32% מהמורשעים לרצות עונשי מאסר.[50] יצוין, כי מרבית המאסרים שהוטלו הם לתקופות קצרות יחסית.[51] למאסרים מהסוג הזה השפעה ניכרת על תפוסת מתקני הכליאה והצפיפות בהם. מעבר לכך, אפשרויות הטיפול והשיקום במאסרים קצרים הן מוגבלות יחסית (זאת בניגוד לחלופות מאסר בקהילה, למשל), ובכך גובר הסיכון להישנות ביצוע עבירות בעתיד.[52] מעבר להשפעה של שיעורי הכליאה הגבוהים על רמת הצפיפות במתקני הכליאה, ניכרות גם ההשלכות התקציביות הנלוות לצורך המתמיד באחזקה השוטפת של בתי הסוהר.[53] להשלמת התמונה, חשוב להדגיש כי מחקרים ודוחות רבים מראים כי שיעורי העבריינות בישראל נותרו יציבים לאורך השנים (ואף ניכרת מגמה של ירידה בחלק מהעבירות), וכי הם נמוכים יחסית לעולם המערבי.[54] כמו כן, הנתונים מלמדים כי בשנים האחרונות חלה ירידה משמעותית במספר כתבי האישום המוגשים לבתי המשפט.[55]

סיבה נוספת, המצטרפת לגידול במספר האסירים השפוטים, היא הגידול העקבי במספר המעצרים. בשנת 1996 נחקק חוק המעצרים ה"חדש".[56] חוק המעצרים לא נולד בחלל ריק – החוק בא לעולם על רקע ריבוי הביקורות החריפות והצטברות הנתונים המדאיגים על השימוש הנרחב מדי בסמכויות המעצר, המחסור בבקרה מספקת של בתי המשפט על הליכי מעצר ותנאי המחייה הקשים במתקני המעצר בישראל.[57] מחוקקי חוק המעצרים ביקשו להתאים את דיני המעצר ותנאי המעצר בישראל לעידן החוקתי, ובמיוחד לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.[58] ההנחה היתה כי החוק החדש יביא לצמצום במספר המעצרים – הן לצורך חקירה והן עד לתום ההליכים – אשר במדינה ליברלית אמורים להיות החריג ולא הכלל, תוך הפחתת רמת הצפיפות בתאי המעצר ושיפור תנאי המחייה בהם.

ואולם, הנתונים מלמדים שמספר המעצרים במדינת ישראל לא רק שלא פחת בעשור האחרון, אלא הלך וגאה.[59] מנתוני משטרת ישראל עולה כי בשנת 1998 היו בישראל 40,345 מעצרים. מספרם של אלה טיפס באופן הדרגתי והגיע ל-60,325 בשנת 2010. מספרם של המעצרים עד תום ההליכים גדל באופן ניכר, וחלקם היחסי הלך וגדל בעקביות: בשנת 1998 היו 6,080 מעצרים עד תום ההליכים, שהיוו כ-15% מכלל המעצרים, ואילו בשנת 2010 היו 15,967 מעצרים עד תום ההליכים, שהיוו כ-26% מכלל המעצרים. מספר המעצרים לצרכי חקירה ("מעצרי ימים") אף הוא גדל בצורה ניכרת בשנים האחרונות. בהקשר זה חשוב להדגיש כי ברוב הגדול של מעצרי הימים, כלל לא מוגש כתב אישום כנגד העצור, ותיק החקירה שנפתח בעניינו נסגר מאוחר יותר. עוד יש להזכיר כי בתחילת שנת 2008 נסתיים תהליך העברת ניהול מתקני המעצר המרחביים מידי משטרת ישראל לשב"ס. ייתכן שגם למהלך נרחב זה היתה השפעה מסוימת על הצפיפות במתקני המעצר הנמצאים תחת אחריותו של שב"ס.

על רקע הדברים הללו, אין זה מפתיע כי הסטנדרט המינימאלי שעוגן בתקנות המעצרים לפני כ-15 שנים (שטח מחייה של 4.5 מ"ר לאסיר) לא חל על מרבית העצורים בישראל, וכי שטח המחייה הממוצע לעצור עומד על כ-3 מ"ר.

סיבה אחרת להחרפת בעיית הצפיפות מצויה בכך שאסירים רבים, למעשה מרביתם, אינם משתחררים כיום ממאסר בשחרור מוקדם. כך למשל, בשנת 2010 השתחררו 7,350 אסירים פליליים מבתי הסוהר בישראל, מתוכם 5,186 אסירים (כ-71%) שוחררו לאחר ריצוי מאסר מלא.[60] אחוז האסירים ששוחררו על-תנאי על ידי ועדת שחרורים בשנה זו מכלל האסירים ששוחררו עמד על כ-20% בלבד (אחוז זה קטן אף יותר אם מביאים בחשבון גם את האסירים הביטחוניים).[61] מצב דברים זה נובע פעמים רבות מטעמים "טכניים" בלבד, כגון מחסור חמור בדיוני ועדות השחרורים, דחיית דיוני הוועדות למועד מאוחר יותר בשל עיכובים במתן חוות דעת של הגורמים המקצועיים או קושי ביצירת תכניות טיפול ושיקום של הרשות לשיקום האסיר.[62] הדיון הממשי בעניינם של אסירים אלה נדחה מפעם לפעם ולעיתים יכולים לעבור שבועות וחודשים (ואף לאחר חלוף מועד השליש) מבלי שוועדות השחרורים ידונו באופן ממשי בבקשתם של האסירים לשחרור מוקדם. בשל העומס והתמשכות הדיונים בוועדות השחרורים חלים איחורים משמעותיים בשחרורם של אסירים שבסופו של דבר נמצאו זכאים לשחרור מוקדם.

מבחינה מהותית, נראה כי לא קיימת הבנה מלאה של יעילות מנגנון השחרור המוקדם ותרומתו לאינטרס הציבורי. כאשר אסיר משתחרר בשחרור מוקדם הוא נתון לביקורת ונבנית עבורו תכנית שיקום, וניתן להשיבו לכתלי בית הסוהר אם הוא מפר את תנאי השחרור. כך הוא משתלב בהדרגה בקהילה, וסיכוייו לצאת מהמעגל העברייני גדולים יותר. זאת לעומת מצב של ריצוי מלא של המאסר ושחרור באחת מן הכלא, ללא תנאים וללא תכנית שיקום. על כן, שימוש נרחב יותר במנגנון השחרור המוקדם עשוי היה לסייע בפתרון בעיית הצפיפות במתקני הכליאה בשני אופנים: פינוי מקומות הכליאה של המשוחררים בשחרור מוקדם, והפחתת הפשיעה החוזרת.[63]

בעיית הצפיפות במתקני הכליאה עדיין אינה זוכה ליחס המערכתי והרב-מימדי הנדרש, הן במישור החקיקה והמדיניות והן במישור הביצועי. זאת, חרף העובדה שהצפיפות במתקני הכליאה בישראל היא בעיה ידועה ומוכרת. לאורך השנים, אף לפני הקמת הסניגוריה הציבורית, פורסמו דוחות רבים שעסקו בנושא, בהם תוארו תנאי הצפיפות הקשים והבלתי-אנושיים במתקני הכליאה.[64] אך למרבה הצער, המציאות העגומה מלמדת כי המצב הולך ומחמיר וכי הצעדים שננקטו עד כה על ידי הגורמים הרלוונטיים לא הביאו לשיפור משמעותי ברמת הצפיפות במתקני הכליאה.

פתרון בעיית הצפיפות במתקני הכליאה כרוך בשינוי תודעתי ובנכונות להצבתה בסדר עדיפות גבוה ולנקיטת צעדים מערכתיים. ללא שינוי כזה, שיעורי הצפיפות במתקנים לא ישתנו באופן מהותי בעשורים הקרובים.

למעשה, התשתית העיונית והמעשית לטיפול בבעיית הצפיפות במתקני הכליאה כבר במידה רבה קיימת. בשנים האחרונות פורסמו בעולם ניירות מדיניות ודוחות בינלאומיים רבים בהם נסקרו מגוון דרכים והמלצות לפתרון בעיית הצפיפות במתקני הכליאה,[65] ועל כך יורחב להלן.

 

ד. המלצות ודרכי פעולה אפשריות לטיפול המערכתי בבעיית הצפיפות

1.       קביעת סטנדרט מחייב בדבר שטח מחייה ראוי לאסיר

במשך שנים רבות, הסניגוריה הציבורית שבה והביעה את עמדתה בפני גורמים שונים לפיה יש לעגן בחקיקה ראשית ומשנית מדדים איכותיים המביאים בחשבון אמות מידה ערכיות באשר לתנאי כליאתם של אסירים, ובכלל זה שטח מחייה ראוי לאסיר. לאורך השנים, הביעו חברי הכנסת בוועדות השונות של הכנסת מורת רוח ודאגה עמוקה נוכח תנאי המחייה במתקני הכליאה בישראל, וכפועל יוצא קיבלו באופן עקרוני את עמדת הסניגוריה הציבורית כי יש לקבוע בחוק מדדים לתנאי כליאה הולמים. בעקבות לחצים כבדים שהפעילה ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת, בתמיכת הסניגוריה הציבורית, הופץ בשנת 2010 תזכיר חוק ממשלתי שהציע לעגן בחקיקה ראשית מדדים איכותיים בדבר תנאי כליאה הולמים, וזאת ברוח הצעות חוק פרטיות רבות שהגישו בעבר מספר חברי כנסת. הסניגוריה הציבורית בירכה על הפצת התזכיר, וראתה בו צעד חשוב, גם אם ראשוני מאד, לשיפור תנאי הכליאה. תזכיר החוק לא קודם במשך זמן רב, ורק בשנת 2012 פורסמה הצעת החוק הממשלתית ברשומות, ולאחר סדרת דיונים בוועדת הפנים היא אושרה על ידי הכנסת ונכנסה לספר החוקים.[66]

בין יתר ההוראות החדשות שהוכנסו לפקודת בתי הסוהר מצוי עקרון-העל הקבוע בסעיף 11ב(ב), לפקודה, ולפיו "אסיר יוחזק בתנאים הולמים שלא יהיה בהם כדי לפגוע בבריאותו ובכבודו".[67] כפי שהובהר אף על ידי נציגי המשרד לביטחון הפנים בדיוני הכנסת, סעיף זה חובק בתוכו גם את זכותו של האסיר לשטח מחייה הולם.[68] אולם הסעיף האמור אינו כולל בחובו אמות מידה מחייבות וממוקדות יותר בדבר גודלו ואופן חישובו של השטח.

תקנות בתי הסוהר ותקנות המעצרים אמנם קובעות כאמור כי שטח המחייה המינימאלי בתא לא יפחת מ-4.5 מ"ר (לרבות שטח הכיור, המקלחת והשירותים), וכי בתא לא יהיו יותר מ-4 מיטות לכלואים. אולם לפי נוסחן הנוכחי של התקנות, הן מחייבות רק ביחס למתקני כליאה אשר ייבנו בעתיד, והן אינן מחייבות שינוי בתנאי ההחזקה של אסירים ועצורים במתקנים קיימים.[69]

אמנם בשנים האחרונות שב"ס משקיע מאמצים רבים במטרה לשפר את תנאי הכליאה, ויש לברך על כך שחלק ממתקני הכליאה עברו ועוברים תהליך שיפוץ מאסיבי, הכולל סגירה, שיפוץ וריווח של אגפים.[70] יחד עם זאת, מדובר במענה חלקי ונקודתי ביותר מכיוון שתהליך השיפוץ אינו מחויב ואינו מוכפף לסטנדרט הקבוע בתקנות תנאי מעצר ומאסר לגבי מתקני כליאה חדשים. אף התכנית הרב-שנתית לשיפור תנאי הכליאה שהוצגה על ידי שב"ס במספר הזדמנויות בעבר אינה קובעת סטנדרט מחייב לשטח מחייה לאסיר, ולהבנתנו מידת תקצובה ואופן יישומה נותר לוט בערפל. יוער, כי אפילו היעד השאפתני ביותר בתכנית זו (4.5 מ"ר בלבד) הוא נמוך יחסית ואינו עולה בקנה אחד עם הסטנדרטים הבינלאומיים, ולוח זמנים שהוצב ליישומו המלא (עד שנת 2025) הוא רחוק ובלתי סביר, לאור חומרת המצב הקיים.[71]

העדרו של סטנדרט מחייב בחקיקה ראשית בדבר שטח מחייה ראוי לאסיר ולעצור גם במתקני הכליאה הקיימים מביא לקיבוע תנאי הצפיפות ולהנצחת הליקויים החמורים השוררים בהם. כצעד ראשון לטיפול המערכתי בבעיית הצפיפות במתקני הכליאה, הסניגוריה הציבורית קוראת לקבוע בחקיקה ראשית אמות מידה מחייבות בדבר שטח המחייה הראוי לאסיר ולעצור, אשר ילוו ויגובו בתכנית רב-שנתית מתוקצבת למימושן של אמות המידה שתיקבענה תוך פרק זמן סביר.[72] ויודגש: אמות מידה אלו צריכות לחול לא רק לגבי מתקני כליאה חדשים, אלא גם על תהליך שיפוצם של מתקנים קיימים.

 

2.       ריווח מערך הכליאה – שיפוץ וסגירה של מתקנים קיימים

אחד האמצעים הישירים והברורים מאליהם למימוש הסטנדרט המחייב בדבר שטח מחייה ראוי הוא קידום תהליכים של ריווח מערך הכליאה. יחד עם זאת, חשוב להדגיש כי דרך המלך לריווח המתקנים היא שיפוץ וסגירה של אגפי כליאה בהם תנאי המחייה והצפיפות הם קשים במיוחד, או הפסקת השימוש בהם.

במחקרים ודוחות שנערכו בעולם לא נמצאו עדויות לכך שבנייה מאסיבית של מתקני כליאה ללא סגירה והריסה של מתקנים ישנים היא פתרון טוב ויעיל לבעיית הצפיפות, ולמעשה, בטווח הארוך היא אף עלולה להנציח ולהחמיר את הבעיה.[73] יתרה מזאת, הניסיון מלמד כי אפילו מתקני הכליאה החדשים בעצמם עוברים "הצפפה", וכי הסטנדרטים הגבוהים שהוצבו לעניין זה בתחילת הדרך אט-אט נשחקים בשל לחצים מערכתיים לאכלס את המתקנים בעוד ועוד אסירים.[74] נהוג לתאר מצב זה באמצעות המשפט, "The more you build them, the more you fill them". לפיכך, המהלך של בניית מתקן כליאה חדיש, המתיימר לעמוד בסטנדרטים הבינלאומיים, נראה מבורך וקוסם על פניו, אך הוא צריך להיעשות במקביל למהלך נרחב בהרבה של סגירת מתקנים, אגפים ומקומות כליאה שאינם ראויים למגורי אדם.

 

3.       פיתוח וקידום חלופות מעצר ומאסר

ההתמודדות עם בעיית הצפיפות במתקני הכליאה צריכה כאמור להיעשות באופן מערכתי ורב-מימדי, וככזו היא אינה יכולה להסתפק בפתרונות בעלי אפקט ישיר וקצר-טווח. הפתרונות לבעיית הצפיפות במתקנים חייבים להיות מוכוונים לטווח הבינוני והארוך, ויש לחשוב על דרכים לפיתוח ויצירת חלופות אשר יביאו להפחתה משמעותית הן במספר העצורים והאסירים והן בתקופות השהייה במעצר ובמאסר.[75]

מחקרים ודוחות בינלאומיים רבים עומדים על החשיבות שבפיתוח וקידום חלופות מאסר ומעצר ועל הפוטנציאל החיובי הרב הטמון בהן, תוך התייחסות נרחבת למגוון החלופות האפשריות.[76] מספר דרכים לפיתוח וקידום חלופות למעצר נסקרו במחקרים ודוחות אלה, ובכלל זה: הקפדת רשויות אכיפת החוק על מדיניות זהירה ומרוסנת בשימוש בכלי המעצר, באופן שיביא להפחתה של ממש במספר מעצרים לצרכי חקירה ('מעצרי ימים') ומעצרים עד תום ההליכים; הגברת הביקורת השיפוטית על הליכי מעצר ברוח חוק המעצרים, ובכלל זה על תקופות המעצר; שימוש באיזוק האלקטרוני כחלופה לכליאה; פיתוח והרחבת חלופות המעצר הטיפוליות והשיקומיות בקהילה; פיתוח והרחבת השימוש במנגנוני ערובה וערבון; מניעת עינויי דין הנגרמים לעצורים בשל התמשכות ההליכים; ועוד. באשר לעונש המאסר, נסקר מגוון רחב עוד יותר של חלופות אפשריות, ובהן: קביעת מנגנון של תשלום "קנס יומי" תחת ריצוי מאסר; הקמת מתקני או אגפי כליאה "פתוחים" או "פתוחים למחצה"; פיתוח והרחבת מסגרות הטיפול והשיקום בקהילה כחלופה למאסרים קצרים; עיבוי מערכי השירות לתועלת הציבור (של"צ) והמאסר בדרך של עבודות השירות; הגמשת שיקול הדעת השיפוטי בהארכת מאסר מותנה; פיתוח מנגנון השחרור המוקדם ממאסר (שחרור על-תנאי) וטיפול מערכתי בליקויים השונים שהתגלו בו; פיתוח והרחבת פרויקט האיזוק האלקטרוני; קידום הליכים חלופיים ותכניות להטיה מהמשפט הפלילי, כגון הסדר סגירת תיק מותנית, בתי דין לסמים, בתי דין לאנשים עם מוגבלויות, בתי דין קהילתיים לפתרון בעיות, הליכי צדק מאחה, דה-קרמינליזיציה או הקלה ברמת הענישה של עבירות מסוימות (כדוגמת עבירות סמים קלות או סדר ציבורי), אכיפה מינהלית וכיו"ב. ככלל, הסניגוריה הציבורית סבורה כי כיום נעשה שימוש רב מדי, כמעט אוטומטי, בעונש המאסר, אשר פעמים רבות נזקו עולה בהרבה על תועלתו.

יצוין, כי בעקבות החלטת ממשלה הוקמה לאחרונה הוועדה לבחינת מדיניות הענישה והטיפול בעבריינים, בראשות השופטת (בדימוס) דליה דורנר, בה חברים שורה ארוכה של גורמים מקצועיים רלוונטיים ומשולבים בה הן נציגי משרדי הממשלה (בהם הפרקליטות, הסניגוריה הציבורית, המשטרה, הרווחה) והן אנשי אקדמיה מתחומים שונים. יש לקוות כי עבודת הוועדה ותוצריה יתנו מענים הולמים לצורך בפיתוח ויצירת חלופות לעונש המאסר.

 

4.       מנגנון תקן הכליאה והשחרור המינהלי

מנגנון תקן הכליאה והשחרור המינהלי מהווה פתרון חלקי ומוגבל יחסית לבעיית הצפיפות בבתי הסוהר. עם זאת, מדובר באחד הכלים הבודדים בחוק המאפשרים, במידת מה, ריווח במקומות הכליאה והקלה בתנאי הצפיפות במתקני הכליאה. כמו כן, במנגנון זה יש כדי למנוע הידרדרות ברמת הצפיפות ולאפשר גמישות תפעולית בוויסותה במתקנים השונים, תוך שמירה על תפוסת אסירים יציבה במתקני הכליאה. מנגנון מסוג זה אף מקובל במדינות אחרות בעולם, בין אם במודל הכפוף לשיקול דעת מינהלי,[77] ובין אם במודל הכפוף להוראה שיפוטית.[78]   

המנגנון הקבוע בסעיף 68ב לפקודת בתי הסוהר מסמיך את השר לביטחון פנים לקבוע בצו, מעת לעת ובאישור ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת, "תקן כליאה" (סך כל מקומות הכליאה בכלל בתי הסוהר) לתקופה שלא תעלה על שנה. סעיף 68ג לפקודה שעניינו "שחרור מינהלי" קובע כי נציב בתי הסוהר רשאי, לפי שיקול דעתו ובמועד שימצא לנכון, להורות שישוחררו אסירים טרם זמנם כאשר עלתה תפוסת האסירים על תקן הכליאה. תקופות השחרור המינהלי הקבועות בתוספת לפקודה נעות בין שבועיים לשישה חודשים – זאת בהתאם לאורך תקופת המאסר שמרצה האסיר.

מנגנון תקן הכליאה והשחרור המינהלי נחקק בתחילת שנות ה-90 במטרה להתמודד עם תנאי המחייה הקשים בבתי הסוהר, ובראשם הצפיפות הבלתי נסבלת השוררת במתקני הכליאה, וזאת באמצעות שחרור מינהלי של אסירים בשלהי תקופת ריצוי עונשם.[79]

מטרה מהותית נוספת של המנגנון היא לאפשר ביקורת פרלמנטארית יעילה ושוטפת על הנעשה במתקני הכליאה, ובכלל זה על מצבת האסירים והעצורים בשב"ס, תפוסת מתקני הכליאה ותנאי המחייה השוררים בהם. מטרה זו זכתה לחיזוק משמעותי בשנת 2008, בעקבות הצעת חוק פרטית של ח"כ יצחק לוי,[80] לפיה תוקנה פקודת בתי הסוהר כך שאישור תקן הכליאה ייעשה על ידי ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת. זאת, בשל מומחיותה ועיסוקה השגרתי של הוועדה בענייני כליאה ושב"ס, ויכולתה לנהל מעקב צמוד יותר ולקיים דיונים מקצועיים ומעמיקים בנושא.[81] ואכן, במבט בדיעבד, אין ספק כי לדיונים שהתקיימו לאורך השנים בוועדת הפנים היתה השפעה מכרעת על גיבושן של תקנות בתי הסוהר ועל קידומה של הצעת החוק הממשלתית לתיקון פקודת בתי הסוהר בעניין תנאי כליאה הולמים.

אף על פי כן, תחת לעשות כל מאמץ כדי לשפר את תנאי הצפיפות הקשים במתקני הכליאה, ננקטו בשנים האחרונות צעדים הפוכים של הכבדה נוספת בדמות ניסיונות להפסיק או לצמצם את השחרורים המינהליים. בצעדים אלה יש כדי להחריף את המצב העגום השורר בחלק גדול ממתקני הכליאה ולהעלות את רמת הצפיפות בהם.[82]  

יתרה מזאת, במהלך השנים התגלו מספר קשיים מעשיים ומבניים במנגנון תקן הכליאה אשר הקשו על אופן יישומו בפועל. כך במיוחד בכל הנוגע לחיזוי מראש של סך כל מקומות הכליאה: תקן הכליאה המספרי חושב בשיטות שונות ומשונות, ולמעשה ביטא מצב פיקטיבי ולא מדויק של מקומות הכליאה. לא אחת, התברר גם כי תקן הכליאה המספרי שנקבע בשעתו בכנסת הציב רף גבוה מדי לעומת מצבת האסירים בפועל, ובכך סוכלה מטרתו המרכזית של המנגנון לרווח במקצת את מתקני הכליאה באמצעות השחרור המינהלי.

לא יכול להיות חולק על כך שתכליתו המרכזית של מנגנון תקן הכליאה להקל על הצפיפות החמורה בבתי הסוהר עומדת בעינה. אשר על כן, כל עוד לא ניכרת הפחתה משמעותית ברמת הצפיפות במתקנים, אין מקום להפסיק או לצמצם את השימוש בשחרור המינהלי כמנגנון שיש בכוחו להקל – ולו במעט – על תנאי המחייה הקשים, ובכללם הצפיפות הגבוהה במתקני הכליאה.

לצד זאת, יש לערוך שינויים במתכונתו של מנגנון תקן הכליאה אשר יבטיחו כי המטרות שלשמן הוא נחקק בשעתו אכן ימומשו בפועל וכי יינתן מענה הולם לבעיות היישומיות שהתעוררו בעניינו לאורך השנים: ראשית, יש להחזיר את הגלגל החקיקתי לאחור ולבטל את סיוג השחרור המינהלי ביחס לאסירים שנשפטו לעונש מאסר של למעלה מ-4 שנים;[83] שנית, יש להבהיר את לשון פקודת בתי הסוהר ולקבוע במפורש כי תקן הכליאה הוא עניין שבחובה; שלישית, יש לכרוך את תקן הכליאה בשטח המחייה המינימאלי לאסיר. הצמדת המנגנון לסטנדרט איכותי קבוע, הניתן למדידה, תבטיח את ביצוע השחרורים המינהליים כאשר רמת הצפיפות בבתי הסוהר אינה עולה בקנה אחד עם הסטנדרט הראוי שייקבע בחוק. כמובן, במצב בו שב"ס אכן יפעל לריווח מקומות הכליאה, כך שיושג מרחב המחייה המינימאלי, ממילא לא יהיה עוד צורך בשחרורים המינהליים; רביעית, יש לבחון את אפשרות קביעת תקן ספציפי לכל מתקן כליאה בנפרד, להבדיל מקביעת תקן כולל לכלל המתקנים; וחמישית, יש לשקול את הגדלת תקופות השחרור המינהלי הקבועות בתוספת לפקודה, על מנת לאפשר ריווח משמעותי יותר של מתקני הכליאה.

למרבה הצער, הצעות חוק שהגישו מספר חברי כנסת ברוח חלק מההסדרים שהוצעו לעיל לא נתמכו בעבר על ידי המשרד לביטחון פנים, וכפועל יוצא, נדחו על ידי ועדת שרים לענייני חקיקה ואכיפה.[84]

 

5.       שינויי חקיקה בתחום המאסרים והמעצרים

הטיפול המערכתי בבעיית הצפיפות במתקני הכליאה, בייחוד כזה המכוון לטווח הארוך, מצריך עריכת תיקונים יסודיים בחקיקה בתחום המעצרים והמאסרים. כאמור לעיל, אנו סבורים כי השינוי המרכזי וההכרחי, כצעד ראשון, צריך להיעשות בדרך של קביעת סטנדרט מחייב בחקיקה לשטח מחייה ראוי לאסיר. לדעת הסניגוריה הציבורית, יש מקום לשקול שינויי חקיקה משמעותיים נוספים אשר בכוחם לתת מענה אמיתי לסיבות העומק העומדות מאחורי בעיית הצפיפות ולחזק את מנגנוני הפיקוח והבקרה על רמת הצפיפות השוררת במתקנים.

בראש ובראשונה, הסניגוריה הציבורית סבורה כי יש לקבוע בחוק עקרון של "ברירה אחרונה" (last resort) או "חסכנות" (parsimony) בשימוש בעונשי מאסר. עקרון מעין זה הוצע בשעתו במסגרת סעיף 8(ב) להצעת החוק שגובשה על ידי ועדת גולדברג לבחינת הבניית שיקול הדעת השיפוטי בגזירת הדין, ולפיו השימוש בעונש המאסר ייעשה רק כאשר לא ניתן להגשים את מטרות הענישה באמצעות כלים אחרים, שפגיעתם פחותה.[85] חשיבותו של העקרון אינה רק בהנחיית בתי המשפט לכך שההחלטה "IN/OUT" היא החלטה משמעותית ביותר, שיש לתת עליה את הדעת באופן מיוחד, אלא גם בהשפעתה העקיפה על מדיניות התביעה בטיעוניה לעונש. סעיף 8(ב) אמנם הושמט מהצעת החוק הממשלתית בדבר הבניית שיקול הדעת השיפוטי בענישה, אך במהלך הדיונים שהתקיימו בהצעת החוק בוועדת חוקה, חוק ומשפט של הכנסת קראו נציגי הסניגוריה הציבורית וגורמים נוספים[86] להשיב את הסעיף על כנו, ולמצער, לקבוע בחוק סעיף דומה בנוסחו.[87] יש לציין כי העקרון האמור מהווה אבן יסוד גם בשיטות משפט אחרות, בין אם נקבע בהן מנגנון של עונשי מוצא ובין אם לאו. במדינות שונות כגון אנגליה, קנדה, אוסטרליה, וניו-זילנד, נקבעו במרכזן של הנחיות הענישה סעיפים בדמותו של סעיף 8(ב), בין אם כהוראה כללית המתייחסת לכלל דרכי הענישה,[88] ובין אם כהוראה ספציפית וייחודית המתמקדת בהטלת מאסרים בפועל.[89] בסופו של דבר, הוחלט בדיוני הכנסת שלא לכלול בהסדר הבניית שיקול הדעת בענישה עקרון "חסכנות" או "ברירה אחרונה" באשר לשימוש בעונש המאסר. ואולם, הצפיפות הקשה השוררת כיום במתקני הכליאה מלמדת כי קביעתו של עקרון מסוג זה בחקיקה היא הכרחית וחיונית מתמיד.[90] 

מנגד, יש לקבוע בחוק מנגנונים פרוצדוראליים להערכות מקצועיות של הצעות חוק המבקשות ליצור עבירות פליליות חדשות, להחמיר בענישה בעבירות מסוימות או לקבוע בצידן עונשי מינימום. במסגרת אותן הערכות (impact assessments), ניתן יהיה להתנות את קידומה של הצעת החוק בבחינת עלויותיה התקציביות, וכן לחייב את מנסחי החוק במתן אומדנים שונים בדבר השלכותיה הישירות והעקיפות הצפויות על מספר העצורים והאסירים, שיעורי הצפיפות במתקני הכליאה, העומס המוטל על מערכת המשפט ואכיפת החוק, הנגישות למסגרות טיפול ושיקום ובדבר השפעותיה על אוכלוסיות ספציפיות, ככל שהן רלוונטיות (כגון קטינים, נשים, בני מיעוטים, עולים חדשים ומחוסרי אמצעים).[91] בכוחם של מנגנוני ההערכה גם למתן ולאזן מגמות מוכרות של ריבוי הצעות חוק פופוליסטיות (ברובן הצעות חוק פרטיות) המוגשות בקשת רחבה של נושאים הכוללים הפללת-יתר של התנהגויות שונות, החמרה ניכרת בענישה או שימוש מואץ בעונשי מאסר ובעונשי מינימום, כאילו כל אלה היו פתרון-קסם לכל תופעה חברתית. יצוין, כי מנגנוני הערכה מסוג זה אף נהוגים במספר מדינות בעולם.[92]

באשר לשימוש במעצר, יש מקום לבחון תיקוני חקיקה אשר ינחו את בתי המשפט להפעיל ביקורת שיפוטית מוגברת במקרים של נזקי מעצר קשים או של שהייה בתנאים המנוגדים להוראות סעיף 9 לחוק המעצרים ותקנות המעצרים.[93] בה בעת, יש להימנע משחיקתן של ההגנות והזכויות המנויות בחוק המעצרים. זאת, במיוחד על רקע הלחצים ההולכים וגוברים המבקשים להסתמך על קשיים מעשיים ומערכתיים, ובכלל זה העומס המוטל על בתי המשפט, כדי להצדיק הצעות לתיקוני חקיקה המכרסמים במושכלות יסוד של חוק המעצרים ופוגעים בזכויות העצורים.[94]

שינוי חקיקה נוסף אותו ראוי לקדם, מטרתו לשדרג את מנגנון הפיקוח והבקרה הפרלמנטארי על הנעשה במתקני הכליאה. נכון להיום, גופי המחקר והמידע במערכות השונות אינם מספקים דרך קבע נתונים סדורים ועדכניים אודות מצבת האסירים ושיעורי הכליאה ביחס לאוכלוסייה לפי הפילוחים הנדרשים, תפוסת מתקני הכליאה השונים ושיעורי הצפיפות בהם, שיעורי השימוש בעונש המאסר, פילוח האסירים לפי תקופות מאסר, אחוזי המועדות בקרב אסירים לפי הפילוחים הנדרשים, תחזיות כליאה לשנים הבאות ועוד. פעמים רבות המידע האמפירי על המצב בבתי הסוהר אינו מפורט ומעודכן דיו, ונתון לפרשנויות. בניגוד לדברי חקיקה אחרים, ובפרט חוקים העוסקים בהגבלת חירויות וזכויות אדם, פקודת בתי הסוהר אינה כוללת בחובה מנגנוני דיווח ומעקב לוועדות הכנסת.[95] המחסור במידע אמין והקושי לקבל תמונת מצב עדכנית מגבילים באופן משמעותי לא רק את יכולת הפיקוח והבקרה, אלא גם פוגעים במידה רבה ביכולת לשקול ולבחון שאלות שבמדיניות ובחקיקה. יש לקבוע בחקיקה פרק מיוחד בדבר מנגנוני דיווח תקופתיים, אשר יחייבו את הרשויות הנוגעות בדבר לאסוף מידע לאורך זמן ולמסור אותו בצורה מרוכזת לוועדת הכנסת הרלוונטית, תוך הנגשת המידע גם לציבור הרחב.[96] יצירת מסד נתונים רב-שנתי זה אף עשוי לסייע בגיבוש מדיניות בתי המשפט והתביעה, מתוך הכרה בהשפעתן הרבה על שיעורי הכליאה והצפיפות בבתי הסוהר.[97]

 

סוף-דבר

"כל אסור ועצור בישראל, גם כאשר חופש התנועה ניטל הימנו כדין וסגור הוא מאחורי סורג ובריח, זכאי הוא לצרכי אנוש מינימליים ויסודיים. על צרכים אלה נמנים לא רק עצם זכותו לאכילה, שתיה ולינה כדי לקיים את גופו מבחינה פיזית, אלא גם סדרי אנוש תרבותיים מינימליים של אופן סיפוק צרכים אלה, כדי לקיים את כבודו כאדם מבחינה נפשית. מילוי זכות אנוש מינימלית ויסודית זו מן הראוי ותזכה לשימת לב מירבית של הגורמים המוסמכים והאחראים לכך".[98]

אין חולק כי סוגיית הצפיפות במתקני הכליאה היא סוגיה מורכבת. אכן, מורכבותה של הסוגיה נובעת בעיקרה מהימצאותה בצומת דרכים הנחצית במספר צירים משפטיים וחברתיים המערבים רשויות שונות: מדיניות הענישה של רשויות התביעה ובתי המשפט; מדיניות המעצרים של משטרת ישראל; ההתמודדות החברתית והפוליטית עם תופעת הפשיעה, ובפרט השימוש בכלי המעצר ועונש המאסר במערכת המשפט הפלילית; תנאי המחייה הפיזיים להם זכאים לפי חוק האסירים והעצורים, ומנגנוני הפיקוח והבקרה שנקבעו לצורך זה; הנגישות לפעילויות שיקום, חינוך, תעסוקה, טיפול רפואי ושירותים סוציאליים בין כתלי הכלא, ומחוצה לו; תקצוב מערך הכליאה; מדיניותן ועבודתן של ועדות השחרורים; גופי המחקר והמידע; המחויבות לחוקי היסוד ולסטנדרטים ולדינים הבינלאומיים; ועוד. אין זה מפתיע, אם כך, שבדומה לבעיות חברתיות אחרות, גם פתרון בעיית הצפיפות במתקני הכליאה נתקל במשוכות גבוהות במיוחד, ובפרט בכל הנוגע לקביעת קריטריונים מחייבים והולמים בחקיקה ובהנחיות פנימיות, להכתבת שינויים מערכתיים ונקודתיים בסדרי עדיפויות והטמעתם בשטח, ליכולת התיאום בין הרשויות השונות ולהקצאת המשאבים הנדרשים לפתרונה. 

ואולם, ככל שהזמן נוקף והבעיה אינה מוצאת את פתרונה, הולכת ומחלחלת ההכרה כי תנאי המחייה הקשים במתקנים, ובפרט רמת הצפיפות בתאים, היא סוגיה מובהקת של שלטון החוק וזכויות האדם. בנוסף, בפתרונות המערכתיים המוצעים לבעיה זו, יש כדי להביא לקידום האינטרס הציבורי שבמניעת עבריינות ואף לתכנון תקציבי. יש לקוות כי דוח זה יתרום להכרה כי מדובר בבעיה חמורה, המחייבת פעולה משולבת ונחושה של הגורמים האמונים על כך.

נספח – מתקני הכליאה ומועדי הביקורים המוזכרים בדוח

 

                 שם המתקן                                                  מועד הביקור

בית מעצר מגרש הרוסים

29.11.2012

בית מעצר ניצן

23.5.2012

בית סוהר מעשיהו

31.7.2011, 17.6.2012

בית סוהר מגידו

18.12.2011

בית סוהר רמון

23.5.2012

בית סוהר צלמון

30.8.2012

מתקן כליאה סהרונים

26.2.2012, 8.5.2012

בית סוהר נווה תרצה

24.12.2012

בית סוהר שקמה

22.10.2012

בית סוהר דמון

25.9.2011, 6.5.2012

בית סוהר כרמל

25.8.2011, 20.6.2012

בית סוהר אשל

13.12.2012

בית סוהר חרמון

11.12.2012

בית סוהר נפחא

15.9.2011

בית סוהר גבעון

2.2.2012

בית סוהר השרון

אגפים פליליים

אגף מעבר והפרדה

אגף קטינים ביטחוניים

 

9.11.2011, 10.9.2012

10.8.2011, 31.10.2012

8.11.2012

בית מעצר אבו-כביר

30.11.2011

 



[1] לפי נתוני שב"ס שנמסרו לסניגוריה הציבורית לקראת פרסום דוח זה, שטח המחייה הממוצע לאסיר עומד על 3.16 מ"ר לא כולל שטח השירותים והמקלחת בתא, ו-3.55 מ"ר כולל שטח השירותים והמקלחת בתא. לעניין זה הוסבר כי בניגוד לנתונים שפורסמו על ידי שב"ס בעבר ושיובאו להלן, שטח ממוצע זה כולל גם את מתחמי האוהלים בבית הסוהר "קציעות" ומקומות הכליאה במתקן "סהרונים".

בתשובת מחלקת חוק חופש מידע בלשכת דוברת שב"ס מיום 6.9.2012 לפנייתה של עו"ד אן סוצ'יו מהאגודה לזכויות האזרח, נמסר כי שטח המחייה הממוצע לאסיר עומד על 3.17 מ"ר, כולל שטח השירותים והמקלחת בתא (לעיון בתשובה המלאה ראו: http://www.acri.org.il/he/wp-content/uploads/2013/05/prison060912.pdf).

במכתבו של גנ"מ שלמה טהרני מיום 7.8.2011 בעניין "התייחסות שב"ס לדו"ח השנתי של הסניגוריה הציבורית בדבר תנאי המעצר והמאסר במתקני הכליאה של שב"ס 2009-2010" נמסר כי שטח המחייה לאסיר עלה לראשונה מזה 7 שנים, מ-2.9 ל-3.1 מ"ר, יחד עם פתיחת בית הסוהר "אלה" (בית הסוהר הפרטי לשעבר).

[2] ראו תקנה 2(ח) לתקנות בתי הסוהר (תנאי מאסר), התש"ע-2010 ותקנה 3(ה)(3) לתקנות סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה – מעצרים) (תנאי החזקה במעצר), התשנ"ז-1997. שטח מחייה זה אף אינו עולה בקנה אחד עם תכנית המתאר הארצית לבתי סוהר (תמ"א/24) שאושרה על ידי הממשלה ונכנסה לתוקף עוד בשנת 1982. תכנית זו קבעה כי לא יינתן היתר להקמת בית סוהר חדש אלא אם לפחות 75% מהתאים ייועדו לאסירים בודדים, ושטחם יהיה לפחות 6.5 מ"ר לאסיר, ולא יותר מ-25% מהתאים ייועדו לשלושה אסירים, ושטחם יהיה לפחות 5 מ"ר לאסיר (השטחים לרבות שירותים, כיור ומקלחת). לביקורת על אי-יישום תכנית המתאר הארצית לבתי הסוהר, ראו הדוח השנתי של מבקרת המדינה לשנת 1992 דוח מס' 43, בעמ' 350-352 (1993).

[3] יצוין, כי הוועדה האחראית על יישום הוראות האמנה האירופית נגד עינויים ויחס ועונשים אכזריים, בלתי אנושיים או משפילים, קבעה כי הסטנדרט הראוי לשטח המחייה לאסיר הוא בין 9 ל-10 מ"ר.

[4] התרשים נלקח ממצגת ענף תכנון אסטרטגי – מינהל תכנון בשב"ס, "תנאי מחיית אסירים – שיפוץ אגפים ושטח מחייה" (יוני 2010). הנתון בתרשים לגבי מדינת ישראל הוא נכון לשנת 2009. כן ראו סקירת מרכז המחקר והמידע של הכנסת (מ.מ.מ.) בנושא "שטח המחיה של אסיר" (אוקטובר 2009).

[5] הנתונים נלקחו מתשובת מחלקת חוק חופש מידע בלשכת דוברת שב"ס לפניית האגודה לזכויות האזרח, הערה 1 לעיל.

[6] כך לפי הנתונים שנלקחו ממצגת ענף תכנון אסטרטגי – מינהל תכנון בשב"ס, הערה 4 לעיל.

[7] ראו תקנה 2(ז) לתקנות בתי הסוהר (תנאי מאסר), התש"ע-2010 ותקנה 3(ה)(2) לתקנות סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה – מעצרים) (תנאי החזקה במעצר), התשנ"ז-1997.

[8] פירוט מתקני הכליאה ומועדי הביקורים המוזכרים בדוח זה מצוי בנספח לדוח.

[9] בית מעצר מגרש הרוסים, בית מעצר ניצן, בית סוהר מעשיהו, בית סוהר מגידו, בית סוהר רמון, בית סוהר צלמון, מתקן כליאה סהרונים, בית סוהר נווה תרצה, בית סוהר שקמה, בית סוהר דמון, בית סוהר כרמל, בית סוהר אשל, בית סוהר חרמון, בית סוהר נפחא, בית סוהר גבעון, בית סוהר השרון, בית מעצר אבו-כביר.

[10] בתגובת גנ"מ עליזה יעקבי מיום 25.12.2012 נמסר כי "שב"ס עושה ככל הניתן על מנת להקל על צפיפות העצורים ועל תנאי המאסר והתחזוקה בתאים ... בהקשר זה יצוין כי לפני כחודש וחצי נסגרו 3 תאים [כ-30 מקומות כליאה], לצורך ביצוע עבודות ריווח ושיפור התנאים לעצורים ... כאשר תפוסת המקומות מלאה, בית המעצר נסגר ולא מתבצעת קליטה חדשה. שב"ס מבצע על בסיס יומי וויסות עצורים והעברתם למתקנים אחרים על מנת להקל על הצפיפות".

[11] בתגובת גנ"מ עליזה יעקבי מיום 25.12.2012 נמסר כי "התקן הקובע שטח מחיה של 4.5 מ"ר לאסיר מחייב מתקנים חדשים. בימ"ר ניצן הינו מתקן ישן. עם זאת – מתוכנן ביצוע שיפוץ אגפים במסגרתו הצפיפות תקטן".

[12] מפקד בית הסוהר, תג"ד יוסי בק, מסר במהלך הביקור כי הוא מודע לבעיית הצפיפות הקשה, אולם אין ביכולתו ובסמכותו לפתור אותה. לדבריו, הפתרון הוא בהקטנה משמעותית של תקן הכליאה הכולל בבית הסוהר אשר יוביל להפחתת מספר האסירים ולהקלה בצפיפות – דבר המצוי בסמכותה הבלעדית של נציבות בתי הסוהר.

[13] בתגובת גנ"מ שלמה טהרני מיום 21.11.2011 נמסר כי "כפי שציין מפקד בית הסוהר בשיחת הפתיחה בעיית הצפיפות ידועה ונובעת כאמור משינויים בהרכב אוכלוסיית האסירים כמו גם הגידול במספרם. שב"ס עושה להגדלת תקני החזקת אסירים ולהרחבת שטח המחייה לאסיר באמצעות שיפוץ האגפים ובניית בתי סוהר חדשים. חשוב לציין כי ב/ס מעשיהו הינו מתקן ישן שלא יועד לאחזקת מס' אסירים כה רב ומכורח הנסיבות המצב הוא כפי שהוא. כמו כן כידוע הסטנדרט לשטח מחיית אסיר אינו מחייב את ב/ס מעשיהו שנבנה טרם כניסת החוק לתוקפו. עם זאת כאמור שב"ס עושה ככל הניתן לפעול ברוח החוק".

[14] בתגובת סג"ד רמי סלע מיום 12.9.2012 נמסר כי "במטרה להקל על הצפיפות והמחנק בתאים, יצוין כי מפקד ביס"ר פעל להורדת 2 מיטות בכל תא על מנת להקל על הצפיפות, והתקן הורד מ-10 ל-8 אסירים בכל תא. באגפים 4,5,6 נבנו שירותים בכל תא ובאגפים אלה שוהים רק 4 אסירים ... בתא המוזכר בדו"ח, הינו תא באגף 1 המשמש לתא בו השהות קצרה ביותר, אסירים ממתינים להעברה לאחר שסירבו או נפלטו מאגפי הכליאה או אסירים עם בעיות משמעת".

[15] מהנהלת בית הסוהר נמסר למבקרים הרשמיים כי מדובר בעצורים המוחזקים לתקופה קצרה ביותר, ימים ספורים בלבד, ואז העצורים משתחררים או מועברים לאחד מהאגפים האחרים כעצורים עד לתום ההליכים או כאסירים שפוטים.

[16] בתגובת סג"ד רמי סלע מיום 12.3.2012 נמסר כי "אנו נמצאים בעיצומם של השיפוצים באגף והם אמורים להסתיים בעוד כ-3 שבועות. עם סיום השיפוצים יוחזרו העצורים לאגף".

[17] בתגובת סג"ד רמי סלע מיום 22.7.2012 נמסר כי "מרחב המחייה המוצע ברמון עומד על 2.8 מ"ר לאסיר, מצד אחד נתון זה אינו האופטימום שהארגון שואף לתת לאסירים אך מאידך ביחס לבתי סוהר אחרים בהם מרחב המחייה נמוך יותר, מדובר בנתון סביר ... בשנים האחרונות נעשו מספר פעולות על מנת לשפר את תנאי הכליאה הפיסיים של האסירים הביטחוניים באופן כללי, כגון: סגירת אגפים רבים של אוהלים והחלפתם במבנים קשיחים; בכלא קציעות 2400 מקומות באוהלים ששימשו לביטחוניים אינם משמשים יותר לאחזקת ביטחוניים; בכלא עופר נסגרו 874 מקומות באוהלים ונבנו במקומם מבנים קשיחים; בכלא מגידו נסגרו 1078 מקומות באוהלים ונבנו 960 מקומות חדשים = 48 מקומות במתקן סאלם. שירות בתי הסוהר עושה ככל יכולתי לשפר את מרחב המחייה לאסיר, לרבות בבית סוהר רמון, אולם הדבר תלוי בצרכי הכליאה ברמה המערכתית והלאומית. היכולת של שרות בתי הסוהר מצומצמת ביותר והפתרון לכך נעוץ בהקצאת משאבים ותקציבים חיצוניים שיביאו לידי בניית אגפי כליאה בסטנדרט גבוהה ובשטח מחייה גבוהה ביותר".

[18] בתגובת סג"ד רמי סלע מיום 19.6.2012 נמסר כי "ככלל במתחם ב' שוהים בכל חדר 8 מסתננים, המאפשר תנאי מחיה סבירים. חשוב לציין כי השירותים והמקלחות כמו גם הסככה המוצלת, חדר האוכל והכיתה אינם נכללים בחדרי המגורים, אלא מוגדרים כשטח אוטונומי נפרד המוסיפים מטרים נוספים לכל מסתנן. השוהים נמצאים בשטחים הציבוריים מרבית שעות היום ולפיכך נהנים ממרווח ושטח מחיה גדול".

[19]  בתגובת גנ"מ עליזה יעקבי מתאריך 13.3.2013 נמסר כי "הוראות החוק המתייחסות לשטח מחיה של אסיר אינן חלות במתקנים ישנים, דוגמת נווה תרצה". בנוגע לאגף ההפרדה, נמסר כי "תא השגחה המכונה חללית נבנה בהתאם לסטנדרטים ולמפרט שהוכן בכלל שב"ס, ביחד עם הגורמים המקצועיים, ונועד לצמצמם את האפשרות לפגיעה עצמית".

[20] בתגובת גנ"מ עליזה יעקבי מיום 25.12.2012 נמסר כי "בית סוהר שקמה שוכן במבנה ישן מאוד. בכל שנה מושקע כסף רב בתחזוקת בית הסוהר ואגפי הכליאה. בשנת 2010 שופץ אגף הפרדות ואגף 11, בכלל זה בוצעה הפרדת שירותים ומקלחות. כיום מתבצע שיפוץ כללי ויסודי בשני אגפי כליאה: אגף 1 (52 מקומות כליאה) ואגף 2 (48 מקומות כליאה) ... בשב"ס בתי סוהר רבים הדורשים שיפוץ, דוגמת שקמה. לצערנו – לא ניתן לבצע שיפוץ בכלל בתי הסוהר ובכלל האגפים בו זמנית, הן בשל מגבלות תקציב והן בשל העובדה שביצוע שיפוץ מחייב סגירת אגפים ואובדן מקומות כליאה במהלך השיפוץ. לפיכך מתבצע שיפוץ בתי הסוהר והאגפים על פי תכנית רב שנתית ולפי סעד עדיפויות הנובע ממצב המתקן / האגף".

[21] בתגובת סג"ד רמי סלע מיום 7.2.2012 נמסר כי "...המתקן אף שאינו יועד למתקן כליאה הוסב לבית סוהר. מדובר במבנה ישן כאשר התשתיות הפיזיות בו אף הן ישנות מאוד. המתקן נסגר כיון שנמצא שאינו ראוי למגורי אדם ונפתח מחדש לאחר שנערכו שיפוצים בשנת 2001, בשל אילוצי מקום וצפיפות יתר בבתי הסוהר האחרים והיעדר מתקן חלופי", ובהמשך, כי "אין עוררין על כך כי המבנה ותנאיו הפיזיים דורשים שיפוצים. תחזוקת המתקן מצריכה הפניית משאבים כספיים גדולים שאינם ברשות שב"ס. בנוסף לא ניתן לערוך שינויים מבניים, הריסה או הרחבה בשל היותו של המתקן אתר היסטורי".

[22] בתגובת סג"ד רמי סלע מיום 7.2.2012 נמסר כי "תקנות בתי הסוהר מחייבים שטח רבוע של 4.5 מ"ר למחיית אדם רק במתקנים חדשים. החלת הסטנדרט של שטח המחייה כאמור בתאים ישנים, אף שהם לרווחת האסיר ולשיפור משמעותי בתנאי ההחזקה, לא ניתנת ליישום מאחר ויש לה משמעויות תקציביות גדולות שאינן בידי שב"ס. בנוסף על כך, משמעות הרחבת שטח המחייה בתאים הישנים באה על חשבון תאים אחרים ו/או על בתי סוהר אחרים וכתוצאה מכך יגרמו להגדלת הצפיפות שם. הפתרון לכך הוא הוספת תאים ואגפים בבית הסוהר, דבר שאינו כלול בתוכניות העבודה והתקצוב השוטפים".

[23]  בתגובת סג"ד רמי סלע מיום 22.7.2012, נסקר עברו של המתקן וצוין בשנית, בהמשך לדוח הקודם, כי בעבר הוחלט לסגור את המתקן שהוכר ככזה שאינו ראוי למגורי אדם, אך הוחלט לפתוח אותו בשנית לאור אילוצי מקום. בנוסף, נמסר כי "כעיקרון בעיית הצפיפות ושטח המחייה לאסיר, הינה בעיה ארצית הקיימת במרבית בתי הסוהר והיא תוצאה של צרכי הכליאה ברמה הלאומית. הטיפול בסוגיה זו כוללת בניית מתקנים נוספים והרחבת האגפים והתאים הקיימים, דבר המצריך הקצאת תקציבים ומשאבים רבים שאינם בידי שב"ס. להורדת המיטות בכל תא על מנת לאפשר שטח מחייה גדול יותר לאסיר, יש השלכות מערכתיות המצמצם את יכולת הקליטה של אסירים בבתי הסוהר. לכשהדבר מתאפשר בכפוף לצרכי הכליאה, שירות בתי הסוהר פועל להורדת תקן הכליאה בכל תא ובכך להפחית את הצפיפות הקיימת. לאחרונה הורדו 6 מיטות באגף 21 ותקן הכליאה הופחת מ-42 ל-36. הנהלת בית הסוהר פועלת להורדת המיטות גם באגפים נוספים, בהתאם ליכולת ובתיאום עם גורמי המחוז והנציבות".

[24] בתגובת סג"ד רמי סלע מיום 1.2.2012 נמסר כי "שב"ס תמים דעים עם המבקר ומבקרים אחרים כי בתנאים אופטימליים אכן יש לקבוע שטח של 4.5 מ"ר לאסיר לפחות בכל מתקני שב"ס. הצעת הסנגוריה הציבורית לשיפורים בנושא גם במתקני כליאה ישנים, ככל שתהיה נכונה, הרי שמדובר בשינויים מרחיקי לכת. ההצעה היא בעלת משמעויות תקציביות גדולות. בתקציבים הקיימים העומדים לרשותנו שב"ס קבע על פי סדר קדימויות תכנית רב שנתית לשיפור תנאי מחיה בכלל וסוגית הצפיפות בפרט. במקביל שב"ס מקצה תקציבים רבים לתיקון והחזקה שוטפת של התאים והאגפים הישנים והעמדתם בסטנדרטים הראויים".

[25]  בתגובת סג"ד רמי סלע מיום 30.8.2012 נמסר כי "כעיקרון בעיית הצפיפות ושטח המחייה לאסיר, הינה בעיה ארצית הקיימת במרבית בתי הסוהר והיא תוצאה של צרכי הכליאה ברמה הלאומית. הטיפול בסוגיה זו כוללת בניית מתקנים נוספים והרחבת האגפים והתאים הקיימים, דבר המצריך הקצאת תקציבים ומשאבים רבים שאינם בידי שב"ס. להורדת המיטות בכל תא על מנת לאפשר שטח מחייה גדול יותר לאסיר, יש השלכות מערכתיות המצמצם את יכולת הקליטה של אסירים בבתי הסוהר. לכשהדבר מתאפשר בכפוף לצרכי הכליאה, שירות בתי הסוהר פועל להורדת תקן הכליאה בכל תא ובכך להפחית את הצפיפות הקיימת".

[26] בתגובת גנ"מ עליזה יעקבי מיום 3.4.2013 נמסר כי "אגף הבידוד עבר לאחרונה שיפוץ כללי", ובנוגע לאגף טעוני הגנה, כי "מדובר באגף ישן מאוד שנבנה בשנת 1970. בכלא אשל הוחל בתכנית רב שנתית לשיפוצים ושדרוג תנאי המאסר בהתאם לסדרי עדיפות. לעת עתה שופצו אגפים 3 ו-6".

[27] בתגובת גנ"מ שלמה טהרני מיום 9.10.2011 נמסר באשר לאגף המעבר כי "גודל החדרים הינו מצב נתון. דהיינו 6.2 מטר מרובע, בכל תא שוהים עד 2 אסירים והיות ונמצאים באגף לפרקי זמן קצרים מדובר בגודל מספק, באשר לאוורור, קיים חלון המרושת בפח מחורר מסיבות ביטחוניות לאור סמיכות החלונות לחלק הפנימי של ביס"ר והצורך במניעת העברת חפצים אסורים בין המעבר לאגפים ומניעת קשר אסור בין האסירים. לציין כי עם התקנת המזגנים במעבר מצב האוורור הוטב באופן משמעותי. בתאי המעבר קיימת מחיצה חלקית (חצי קיר) בין אזור הנוחיות לאזור השינה, תנאי ההיגיינה בהחלט סבירים".

[28] בתגובת גנ"מ שלמה טהרני מיום 9.10.2011 נמסר כי "התיקון בדבר החזקת אסירים בשטח מחיה של 4.5 מ"ר לפחות חלה רק על בניה חדשה (משנת 2010)".

[29] בתגובת גנ"מ עליזה יעקבי מיום 3.2.2013 נמסר כי "מבנה בית הסוהר שרון הינו מהישנים שבבתי הסוהר, מדובר במבנה מנדטורי שלא ניתן לערוך בו שינויים מבניים. בעבר התקבלה החלטה אסטרטגית לסגור את בית הסוהר ושלא ישמש יותר לכליאה, ואכן – חלק משמעותי מהאגפים במבנה המרכזי (הטיגארט) נסגרו. אולם, לנוכח מצוקת הכליאה נעשה שימוש בחלק קטן מהמתקן. מציאות זו הביאה להחלטה כי יש לשפץ את המבנה ובמסגרת תכנית העבודה לשנת 2013 הוחל בימים אלה בשיפוץ אגף 1. השיפוץ כולל הפרדת השירותים מהמקלחות, צמצום מספר השוהים בתא והגדלת שטח המחייה לאסיר. באשר לאגף 7, אגף המעבר וההפרדה, אנו תמימי דעים באשר למצבו הדורש שיפוץ. שיפוץ האגף אמנם אינו כלול במסגרת תכנית העבודה ל-2013, אולם לאור המצב המתואר המלצנו לשקול הקדמת ביצוע השיפוץ הנדרש".

[30] בתגובת גנ"מ עליזה יעקבי מיום 16.1.2013 נמסר כי "תקן הכליאה עומד על 46 מקומות כליאה לפי החלוקה הבאה: 4 תאים עם 6 מיטות + 11 תאים עם 2 מיטות. בפועל נמצאים כיום מחצית מהתקן, 25 אסירים. לכל אסיר יש כוורת לציוד אישי ובנוסף ישנם 2 ארונות בכל תא".

[31] בתגובת גנ"מ שלמה טהרני מיום 12.1.2012 נמסר כי "האסירים שוהים במקום על פי תקני הכליאה המקובלים ועל פי חוק. אנו פועלים להרחיב את מרחב המחיה לאסיר ככל הניתן במסגרת המגבלות".

[32] בתגובת גנ"מ עליזה יעקבי מיום 25.12.2012 נמסר כי "קיימת תמימות דעים עם המבקרים הרשמיים באשר לתנאי המאסר הפיזיים. להזכיר כי מדובר במבנה ישן מתקופת המנדט ולא ניתן לערוך שינויים מבניים. עם זאת שב"ס משקיע מאמצים רבים בתחזוקה שוטפת של המקום ובתיקון הליקויים. המדובר בהקצאת משאבים תקציביים לא מעטים ועל כן בשנת העבודה 2013 הוחלט במסגרת פרויקט נציבותי לשיפוץ אגפים בבית הסוהר, כי ישופץ אגף 1 בביס"ר השרון".

[33] בתגובת סג"ד רמי סלע מיום 21.2.2012 נמסר כי "שירות בתי הסוהר באמצעות בתי המעצר מחויבים לקלוט ממשטרת ישראל באופן שוטף ומידי עצורים שנעצרו על ידם. צפיפות התאים משתנה בהלימה לכמויות המעצרים המתבצעים על ידי משטרת ישראל. חשוב להדגיש כי כל העצורים לנים על מיטות. הפתרון לבעיית הצפיפות הוא בהקצאת משאבים שאינם בידי שב"ס לבניית אגפים נוספים והרחבת התאים הקיימים".

[34] בג"ץ 4634/04 רופאים לזכויות אדם ואח' נ' השר לביטחון פנים (ניתן ביום 12.2.2007). כן ראו את הצווים המוחלטים שניתנו בשתי עתירות קודמות שעסקו בזכויותיהם של עצורים למיטה: בג"ץ 5678/02 רופאים לזכויות אדם נ' השר לביטחון פנים ואח' (ניתן ביום 24.6.2003); בג"ץ 1319/03 לשכת עורכי הדין נ' השר לביטחון פנים ואח' (ניתן ביום 1.3.2004).

[35] בג"ץ 4634/04 רופאים לזכויות אדם, הערה 34 לעיל, בפס' 13 לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה.

[36] ראו סעיף 9(ב)(2) לחוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה – מעצרים), התשנ"ו-1996; סעיף 11ב(ג)(2) לפקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], התשל"ב-1971.

[37] מפקד בית המעצר מסר במהלך הביקור הרשמי כי מכיוון שבימים שקדמו לביקור הוא היה בחופשה, הוא לא היה מעודכן כי גם בלילות האחרונים היו תאים שבהם לנו יותר עצורים ממספר מיטות. כמו כן, הוא אינו מאמין שהיה עצור שישן ללא מיטה, ולכל היותר ייתכן שמי מהעצורים העדיף מרצונו לישון על הרצפה במקום על מיטת העץ.

[38] בתגובת גנ"מ עליזה יעקבי מיום 25.12.2012 נמסר כי "כפתרון למצוקת מקומות הלינה הוכנו מיטות נמוכות ניידות, המוכנסות לתאים במידה וקיים מחסור במקומות לינה על מיטה מובנית. הדבר מתבצע רק בתאים בהם מתאפשר הוספת מיטה. המיטות הנמוכות הניידות מוצאות מהתאים במהלך היום (למעט מקרים בהם העצורים מבקשים להשאירן), על מנת לרווח את התאים. בכל מקרה תינתן לאסיר ארונית לאחסון חפציו. בדרך כלל, לאסיר שלן על מיטה נמוכה בלילה תימצא מיטה קבועה בבוקר. יצוין כי המיטות הנמוכות הניידות מהוות פתרון זמני ולא פתרון של קבע, אולם השימוש בהן נחשב כשימוש במיטה רגילה. בשיחה שקיימנו עם מספר עצורים בבימ"ר י-ם ספרו מספר עצורים כי הם נוהגים, מטעמים שלהם, להוריד את המזרנים מהמיטות העליונות, להניחם על הרצפה ולישון עליהם ... נחזור ונדגיש כי במתקן המעצר בירושלים אין מלינים עצורים על הרצפה. נעשה שימוש מוגבלת במיטות נמוכות ניידות ללינת עצורים, בעיקר כאשר משתנה מעמדם של עצורים ... וקיים צורך להעביר עצורים מתא לתא, בהתאם למעמד המשפטי המעודכן".

[39] בתגובת גנ"מ עליזה יעקבי מיום 25.12.2012 נמסר כי "מתבצעים רישומים לגבי העצורים הנמצאים בתאים. שב"ס יודע בכל רגע נתון מי נמצא בכל תא. בנוסף, בעקבות ממצאי הביקורת הוחלט כי ייערך רישום יומי לגבי העצורים הלנים על מיטה נמוכה ניידת".

[40] בג"ץ 7082/97 הועד המרכזי של לשכת עוה"ד נ' השר לביטחון פנים (החלטה מיום 16.11.1998).

[41] ראו, בין היתר, עו"ד אן סוצ'יו ועו"ד רחלה אראל, פניית האגודה לזכויות האזרח, רופאים לזכויות אדם והחטיבה למשפט פלילי ולקרימינולוגיה במרכז האקדמי למשפט ועסקים מיום 26.6.2012 לראש הממשלה ולשר לביטחון פנים בנושא "הבטחת שטח מחיה ראוי לאסירים ולעצורים" (לעיון בפנייה המלאה, ראו: http://www.acri.org.il/he/wp-content/uploads/2012/06/prison260612.pdf; רינת קיטאי-סנג'רו המעצר: שלילת החירות טרם הכרעת הדין 443-444 (2011), והאסמכתאות המובאות שם; איילת עוז, "הצפיפות בבתי הסוהר כשיקול בגזירת הדין", הסניגור 119-120, 4-6 (2007), והאסמכתאות המובאות שם; L.J. Fry, "Continuities in the Determination of Prison Overcrowding Effects", Journal of Criminal Justice 16(3), 231-242 (1988); H.J. Albrecht, "Prison Overcrowding: Finding Effective Solutions. Strategies and Best Practices Against Overcrowding in Correctional Facilities", In: United Nations Asia and Far East Institute for the Prevention of Crime and the Treatment of Offenders (UNAFEI), Report of the Workshop. Strategies and Best Practices Against Overcrowding in Correctional Facilities. Twelfth United Nations Congress on Crime Prevention and Criminal Justice 65, 87-88 (2011); C.T. Griffiths, D.J. Murdoch, "Strategies and Best Practices Against Overcrowding in Correctional Institutions", International Centre for Criminal Law Reform and Criminal Justice Policy, 24-28 (2009); J. Baker et al., "A Solution to Prison Overcrowding and Recidivism", 33-34 (2002).

[42] בג"ץ 2605/05 המרכז האקדמי למשפט ועסקים, חטיבת זכויות האדם ואח' נ' שר האוצר ואח' (ניתן ביום 19.11.2009), בפס' 52 לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה.

[43] לניתוח מקיף של המשפט הבינלאומי בהיבט זה, ראו עו"ד אן סוצ'יו ועו"ד רחלה אראל, הערה 41 לעיל.

[44] ראו, בין היתר, M. Leese, S. Thomas, L. Snow, "An Ecological Study of Factors Associated with Rates of Self-inflicted Death in Prisons in England and Wales", International Journal of Law and Psychiatry 29(5), 355-360 (2006); The Howard League for Penal Reform, "Briefing Paper on Prison Overcrowding and Suicide" (2005).

[45] ראו, בין היתר,R. Walmsley, "Prison Health Care and the Extent of Prison Overcrowding", International Journal of Prisoner Health 1, 9-12 (2005).

[46] לניתוח ביקורתי ומקיף של מדיניות המלחמה בפשיעה וההחמרה בענישה ללא ביסוס אמפירי ובהתעלם מנתונים המצביעים על מגמת הירידה בפשיעה, ראו: הסניגוריה הציבורית דוח שנתי לשנת 2006 81-94 (2007). לעיון בדוח המלא, ראו: http://www.justice.gov.il/mojheb/SanegoriaZiborit/DohotRishmi/dohot.

[47] הנתונים נסמכים על נתוני שב"ס בדבר מצבת האסירים שנמסרו לסניגוריה הציבורית לקראת פרסום דוח זה, נכון ליום 19.5.2013 (19,853 אסירים), ועל נתוני הלמ"ס בדבר גודל האוכלוסייה בישראל, נכון לאפריל 2013 (8.018 מיליון נפש, ראו: http://www.cbs.gov.il/reader/newhodaot/hodaa_template.html?hodaa=201311097).

[48] הנתונים ההשוואתיים לקוחים ממאגר המידע של ה-ICPS (International Centre for Prison Studies). ראו: http://www.prisonstudies.org/info/worldbrief/wpb_stats.php.

[49] בשנת 2002 היו כ-9,000 אסירים פליליים, בשנת 2006 היו כ-11,000 אסירים פליליים ואילו בשנת 2010 היו כ-14,900 אסירים פליליים בבתי הכלא בישראל. בשנת 2011 חלה ירידה במספר האסירים הפליליים, והוא ירד בכ-400 ביחס לשנה קודם לכן, ועמד על כ-14,500. ואולם, בשנת 2012 שוב חלה עליה במספר האסירים הפליליים, והוא עומד כיום על כ-14,800. הנתונים מבוססים על נתוני שב"ס שנמסרו לסניגוריה הציבורית לקראת פרסום דוח זה (נכון ליום 19.5.2013) ונתונים לעניין זה שפורסמו לאורך השנים באתר שב"ס. נתונים אלה כוללים אסירים זרים ממתינים לגירוש ואינם כוללים אסירים ביטחוניים.

[50] הנתונים לקוחים מלוח מספר 11.4 של שנתון הלמ"ס, המפרט את אחוז ההרשעות שבהן הוטלו עונשים, לפי סוג העונש ותכונות מורשעים. ניתן לאתר את הנתונים באתר הלשכה: http://www.cbs.gov.il/reader.

[51] ראו דוח הרשות לשיקום האסיר סיכום שנת עבודה 2010, בעמ' 67 (אוקטובר 2011).

[52] הנתונים לקוחים מלוח מספר 11.4 של שנתון הלמ"ס, הערה 50 לעיל.

[53] לשם ההמחשה, לפי ההערכות עלות אחזקת אסיר בישראל עומדת נעה בין 100,000 ל-150,000 ₪. לכך יש להוסיף את העלות העקיפה והעצומה של נזקי הפשיעה החוזרת (עלות כליאה חוזרת, ושיקום הנפגעים) אשר נגרמת עקב הפגיעה הקשה של תנאי הכליאה המכבידים על סיכויי שיקומם של אסירים. לעומת זאת, לפי נתוני הרשות לשיקום האסיר, העלות הממוצעת של טיפול באסיר שהשתחרר בשחרור מוקדם עומד על כ-5,000 ₪, והיא מפחיתה באופן משמעותי את הסיכון שיחזור ויבצע עבירות בעתיד. נתונים אלה ממחישים את החיסכון התקציבי הגלום בטיפול באסיר מחוץ לכתלי הכלא.

[54] ראו, למשל, הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה סקר נפגעי עבירה (2001); אריה רטנר וגדעון פישמן ניתוח מיקרו ומאקרו של אלימות בישראל 1980-2007 (2009); ראו גם נתוני השנתון הסטטיסטי של משטרת ישראל לשנת 2010, המלמדים על ירידה בהיקף הפשיעה המדווחת מישראל מכ-490,000 תיקי חקירה בשנת 2001 לכ-384,000 תיקי בשנת 2010, המשקפת ירידה של כ-30% בנפח הפשיעה כאשר בוחנים אותה יחסית לגודל האוכלוסייה, וירידה של מכ-75 תיקי חקירה לכל 1,000 נפש בשנת 2001 לכ-50 תיקי חקירה בשנת 2010. השנתונים הסטטיסטיים ניתנים לאיתור באתר משטרת ישראל: http://www.police.gov.il/contentPage.aspx?pid=193&mid=14.

[55] לפי נתוני הנהלת בתי המשפט, מספר התיקים הפליליים שנפתחו בבתי המשפט ירד מ-68,625 בשנת 2003 ל-40,987 בשנת 2011. מגמת הירידה חדה אף יותר אם לוקחים בחשבון גם את הגידול באוכלוסייה.

[56] חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה – מעצרים), התשנ"ו-1996.

[57] ראו, בין היתר, הדוח השנתי של מבקרת המדינה לשנת 1994 דוח מס' 45, 377-393 (1995); האגודה לזכויות האזרח בישראל זכויות האדם בישראל – תמונת מצב 1996 (1996); קנת מן, "היקף מעצר עד תום ההליכים בבית-המשפט המחוזי בתל-אביב", עיוני משפט יב 517 (1987).

[58] על הקשר בין חוקי היסוד ותפיסת זכויות האדם לבין חקיקתו של חוק המעצרים ופרשנותו, ראו בין היתר, ההקדמה לדברי ההסבר להצעת החוק (הצעות חוק ממשלה וכנסת, מס' 2366, בעמ' 306); דנ"פ 2316/95 גנימאת נ' מדינת ישראל, פ"ד מט(4) 589, 653 (1995); חיה זנדברג פירוש לחוק המעצרים חלק א 9-8, 16, 34-33 (2001), והספרות הענפה המוזכרת שם, בהערת שוליים מס' 11.

[59] הנתונים נלקחו מהשנתונים הסטטיסטיים של משטרת ישראל. כן ראו חגית לרנאו, "מתכון לחקיקה לא יעילה: המקרה של חוק המעצרים", מחקרי משפט כד 123 (2008).

[60] ראו דוח הרשות לשיקום האסיר (2011), הערה 51 לעיל, בעמ' 34.

[61] ראו סקירת מרכז המחקר והמידע של הכנסת מיום 4.7.2011 בנושא "שיקום אסירים", בעמ' 3. הנתונים נמסרו ל-מ.מ.מ. על ידי הנהלת בתי המשפט והרשות לשיקום האסיר.  

[62] ראו "ועדות השחרורים", דוח בדיקה מאת מנהלת מחלקת החנינות במשרד המשפטים עו"ד אמי פלמור (יולי 2010). כן ראו סקירת ה-מ.מ.מ. בנושא "שיקום אסירים" הערה 61 לעיל, בעמ' 4-5.

[63] לחשיבות שילוב האסיר המשוחרר בתכנית פיקוח של רש"א לצורך שיקומו המוצלח והפחתת המועדות, ראו דוח הרשות לשיקום האסיר (2011), הערה 51 לעיל, בעמ' 66-67.

[64] ראו, בין היתר, הדוח השנתי של מבקרת המדינה לשנת 1992, הערה 2 לעיל, בעמ' 354-344; דוח הוועדה המשותפת למשרד המשפטים ולמשרד המשטרה לבחינת דרכים להקלת הצפיפות בבתי הסוהר, בראשות עו"ד יהודית קרפ (1987); דוח ועדת החקירה לבדיקת המצב בבתי סוהר, בראשות השופט מקס קנת (1981).

[65] ראו, למשל: H.J. Albrecht, הערה 41 לעיל, בעמ' 89-107; C.T. Griffiths, D.J. Murdoch, הערה 41 לעיל, בעמ' 28-42; כן ראו המלצות מועצת אירופה (Council of Europe) משנת 1999: Recommendation No. R (99) 22 of the Committee of Ministries to Member States Concerning Prison Overcrowding and Prison Population Inflation.

[66] ספר החוקים תשע"ב, מס' 2355, בעמ' 377.

[67] סעיף זה מקביל להוראה דומה הקיימת לגבי עצורים בסעיף 9(א) לחוק המעצרים.

[68] ראו דברי היועץ המשפטי למשרד לביטחון פנים, עו"ד יואל הדר, בפרוטוקול ועדת הפנים והגנת הסביבה מיום 21.2.2012, בעמ' 24.

[69] ראו תקנה 8(ב) לתקנות בתי הסוהר (תנאי מאסר), התש"ע-2010 וברישא של תקנה 3(ה) לתקנות סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה – מעצרים) (תנאי החזקה במעצר), התשנ"ז-1997. לפי תקנות אלה, ההוראות בדבר שטח המחייה המינימאלי לאסיר ולעצור והגבלת מספר המיטות בכל תא יחולו על מקומות שתכנון בנייתם חל לאחר יום תחילתן של התקנות ורק "ככל הניתן" גם על תכנון השיפוץ של מקומות קיימים.

[70] כך למשל, במכתבו של גנ"מ שלמה טהרני מיום 7.8.2011 בעניין "התייחסות שב"ס לדו"ח השנתי של הסניגוריה הציבורית בדבר תנאי המעצר והמאסר במתקני הכליאה של שב"ס 2009-2010" נמסר כי החל משנת 2008 נסגרו כ-2,900 מקומות לא ראויים במתקני הכליאה. כן נמסר כי בשנת 2008 שופצו 9 אגפים בעלות של כ-23 מיליון ₪, בשנת 2009 שופצו 6 אגפים בעלות של 15 מיליון ₪ ובשנת 2010 שופצו 4 אגפים בעלות של 10 מיליון ₪.

[71] לפי התכנית, שטח המחייה המינימאלי לאסיר יגיע בתחילה ל-3 מ"ר עד שנת 2016 (המצב השורר ממילא כבר כיום) ובהמשך ל-4.5 מ"ר עד שנת 2025 (ראו מצגת מינהל התכנון בשב"ס, "תכנית לשיפור תנאי מחיית אסירים 2009-2025" (נובמבר 2008)).

[72] להצעה ברוח זו, ראו גם עו"ד אן סוצ'יו ועו"ד רחלה אראל, הערה 41 לעיל.

[73] ראו, בין היתר,W. Spelman, "Crime, Cash and Limited Options: Explaining the Prison Boom", Criminology & Public Policy 8, 29-77 (2009). לאמירה ברוח זו ראו גם המלצות מועצת אירופה משנת 1999, הערה 65 לעיל, סעיף 2 לפרק העקרונות הכלליים.

[74] דוגמא מובהקת לכך היא בית סוהר צלמון, בו שטח המחייה הממוצע לאסיר תוכנן במקור ל-6.5 מ"ר, ולאורך השנים הוא נשחק וירד עד לכדי 3.6 מ"ר בלבד, תוך הכפלת מקומות הכליאה מ-480 ל-960 (ראו סקירת מרכז המחקר והמידע של הכנסת מיום בנושא "שטח מחיה של אסיר", הערה 4 לעיל, בעמ' 10; כן ראו פרוטוקול ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת מיום 28.6.2011, בעמ' 16-18).

[75] לעניין זה ראו "כללי טוקיו" של האו"ם משנת 1990: United Nations Standard Minimum Rules for Non-custodial Measures, סעיפים 1.5, 2.5; כן ראו המלצות מועצת אירופה משנת 1999, הערה 65 לעיל, סעיפים 3-4, 12, 14, 23-25.

[76] ראו, בין היתר, הדוח המקיף מטעם ה-United Nations Office on Drugs and Crime  (UNODC) משנת 2007: "Handbook of basic principles and promising practices on Alternatives to Imprisonment".

[77] H.J. Albrecht, הערה 41 לעיל, בעמ' 69.

[78] כך למשל בארה"ב, שם ניתן בשנה שעברה פסק דין עקרוני בבית המשפט העליון לפיו נדרשה מדינת קליפורניה להפחית את אוכלוסיית האסירים בשל תנאי המחייה הקשים והבלתי אנושיים השוררים בבתי הסוהר, ובפרט רמת הצפיפות וליקויים כרוניים שהתגלו במתן טיפול רפואי ונפשי (ראו Brown v. Plata, 563 U.S.      (2011)).

[79] ראו, בין היתר, דברי ההסבר לחוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס' 12), התש"ן-1990 (הצעות חוק, מס' 1975, בעמ' 116); דברי ההסבר לחוק שחרור מינהלי (הוראת שעה) (תיקון), התשנ"ס-1992 (הצעות חוק, מס' 2142, בעמ' 412); דברי שר המשטרה (דאז), ח"כ משה שחל, בפרוטוקול ועדת חוקה, חוק ומשפט מיום 16.3.1993; דברי יו"ר ועדת חוקה, חוק ומשפט (דאז), ח"כ דוד צוקר, בפרוטוקול מליאת הכנסת מיום 22.3.1993; דברי היועץ המשפטי לשב"ס (דאז), תג"ד עו"ד חיים שמואלביץ, בפרוטוקול ועדת חוקה, חוק ומשפט מיום 20.9.2001; דברי היועץ המשפטי לשב"ס (דאז), תג"ד עו"ד חיים שמואלביץ, בפרוטוקול ועדת חוקה, חוק ומשפט מיום 19.10.2009.

[80] הצעת חוק לתיקון פקודת בית הסוהר (תיקון – אישור תקן כליאה), התשס"ז-2006 (פ/1811/17).

[81] ראו דברי ההסבר להצעת החוק, פרוטוקול ועדת הפנים והגנת הסביבה מיום 19.5.2008 ופרוטוקול מליאת הכנסת מיום 27.5.2008.

[82] להרחבה, ראו עמ' 9-11 לדוח הסניגוריה הציבורית בדבר תנאי הכליאה לשנים 2009-2010. לעיון בדוח המלא, ראו:

http://www.justice.gov.il/MOJHeb/SanegoriaZiborit/DohotRishmi/DohotSanegoriaMaazar.

[83] לפי סיוג זה, אסיר שנידון לתקופת מאסר שעולה על ארבע שנים ישוחרר בשחרור מינהלי רק אם ועדת השחרורים החליטה לשחררו בשחרור מוקדם לפי חוק שחרור על תנאי ממאסר, התשס"א-2001. הסיוג האמור נקבע במסגרת חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס' 41), התשע"ב-2012 (ספר החוקים תשע"ב, מס' 2339, בעמ' 180).

[84] ראו, בין היתר, הצעת חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מרחב מחייה לאסיר ותקן כליאה), התשע"א-2011 (פ/3427/18); הצעת חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (חובת קביעת תקן כליאה), התשע"א-2011 (פ/3398/18).

[85] הוועדה לבחינת דרכי ההבנייה של שיקול הדעת השיפוטי בגזירת הדין דין-וחשבון (1997). לפי סעיף 8(ב) שהוצע על ידי הוועדה, "לא יגזור בית-המשפט מאסר בפועל, אלא אם חומרת המעשה ואשמו של הנאשם אינם מתיישבים עם הטלת עונש מסוג קל יותר" (ראו עמ' 25 לדוח הוועדה). לעניין זה, השוו להוראות סעיפים 13(ב) ו-21(ב)(1) לחוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה – מעצרים), התשנ"ו-1996, לפיהן בית המשפט לא יורה על מעצרו של אדם, אלא אם לא ניתן להשיג את מטרת המעצר באמצעים אחרים שפגיעתם בחירות פחותה.

[86] בין יתר השותפים לעמדת הסניגוריה הציבורית, השופט (בדימוס) אליהו מצא, המלומדים פרופ' רות קנאי, ד"ר ענת הורוויץ וד"ר אורן גזל-אייל וכן נציג לשכת עורכי הדין עו"ד נחשון שוחט. בנוסף, ביום העיון שקיימה הוועדה ביום 9.7.2006 גם השופטת (בדימוס) דליה דורנר והמלומד פרופ' בועז סנג'רו הביעו את תמיכתם בסעיף.

[87] ראו נייר עמדה מטעם הסניגוריה הציבורית שהוגש לקראת הישיבה המסכמת שנערכה בוועדת חוקה, חוק ומשפט ביום 12.12.2011. ניתן לאתר את נייר העמדה באתר הוועדה: http://knesset.gov.il/huka.

[88] כך למשל, בניו-זילנד נקבע כי בית המשפט יטיל את העונש המתאים בנסיבות העניין שמגביל את העבריין במידה הפחותה ביותר (ראו סעיף 8 ל-Sentencing Act 2002); בקנדה נקבע כי חירותו של העבריין לא תישלל אם קיימות סנקציות פחות מגבילות אשר הולמות את נסיבות העניין (ראו סעיף (d)718.2 ל-Criminal Code); באוסטרליה, הנציבות האוסטרלית לרפורמה במשפט (ALRC) המליצה, בדוח מקיף שפורסם בשנת 2006 בנושא ענישה של עבריינים פדראליים, לקבוע בין עקרונות הענישה את "עקרון החסכנות" (parsimony), לפיו העונש אינו צריך להיות חמור מהנדרש כדי להשיג את מטרות הענישה.

[89] כך למשל, באנגליה נקבע כי בית המשפט לא יגזור עונש מאסר, אלא אם כן מצא כי בשל חומרת העבירה לא ניתן להסתפק בעונש קל יותר. כמו כן, כאשר בית המשפט גוזר עונש מאסר, עליו לקבוע את משך המאסר הקצר ביותר אשר תואם את חומרת העבירה (ראו סעיפים 152(2) ו-153(2) ל-Criminal Justice Act 2003); בניו-זילנד, בית המשפט, בבואו לשקול אם להטיל עונש מאסר, יביא בחשבון את העיקרון שלפיו רצוי שעבריינים יישארו חלק מהקהילה, עד כמה שהדבר אפשרי ומתיישב עם ביטחון הקהילה. כמו כן, בית המשפט לא יטיל עונש מאסר אלא אם לא ניתן לממש את מטרות הענישה באמצעות עונש אחר ושום עונש אחר אינו תואם את עקרונות הענישה (ראו סעיף 16 ל-Sentencing Act 2002); באוסטרליה נקבע בדין הפדראלי כי בית המשפט לא יטיל עונש מאסר אלא לאחר ששקל את מכלול העונשים ומצא כי שום עונש אחר אינו הולם בנסיבות המקרה (ראו סעיף A17 ל-Crimes Act 1914). הוראות דומות נקבעו גם בדינים מדינתיים. כמו כן, נקבע כי בית המשפט לא יטיל עונש מאסר על מי שהורשע בעבירות רכוש מינוריות ובעברו לא ריצה עונש מאסר, אלא בהתקיים בנסיבות מיוחדות המחייבות זאת (ראו סעיף B17 ל-Crimes Act 1914); כן ראו המלצות מועצת אירופה (Council of Europe) משנת 1992 בדבר אחידות בענישה, וביניהן ההמלצות כי יש להטיל עונש מאסר רק כאשר כל עונש אחר אינו מתאים, וכי יש לפעול לקידום גזירת עונשים אחרים שאינם עונשי מאסר.

[90] ראו המלצות מועצת אירופה משנת 1999, הערה 65 לעיל, סעיף 1 לפרק העקרונות הכלליים (עקרון "ברירה האחרונה (last resort) באשר לאמצעי או לסנקציה של שלילת חירות).

[91] לניתוח ההיבטים הכלכליים בהקשר זה ראו איילת עוז, "ולשבת בכלא לא עולה כסף?", פורסם ביום 19.9.2011 בבלוג המשפטי הטרקלין – מחשבות על משפט: http://hatraklin.org.

[92] גם בארה"ב החלה להתפתח מגמה ברוח זו, וזאת על רקע שיעורי הכליאה הגבוהים מאד ותנאי המחייה הקשים בבתי הסוהר. כך למשל, במדינות רבות נקבעו הוראות חוק מפורטות שמטרתן לפקח אחר גודל אוכלוסיית האסירים: במדינת מינסוטה נקבע כי רמת הענישה תביא בחשבון גם את משאבי מערך הענישה, ובכלל זה את הקיבולת של בתי הסוהר. קביעה מעין זו אומצה גם על ידי מדינות אחרות כגון קנזס, וושינגטון, אורגון ודרום-קרולינה. כן ראו המלצות מועצת אירופה משנת 1999, הערה 65 לעיל, סעיף 20.

[93] השוו: יצחק ענבר, "תנאי המעצר כשיקול במתן החלטת המעצר", משפט וממשל ד 729 (1998); רינת קיטאי-סנג'רו, הערה 41 לעיל, בעמ' 459-456, והאסמכתאות המובאות שם. כן ראו החלטתו של כב' השופט מ' אלון בבש"פ 3734/92 מדינת ישראל נ' עזאזמי, פ"ד מו(5) 72, 78-79, 83-84.

[94] דוגמא מובהקת לכך היא תיקון מס' 8 לחוק המעצרים, לפיו הערר השני לבית המשפט העליון בענייני מעצרים הומר מערר בזכות לערר ברשות, והוסמך בית המשפט העליון להאריך את מעצרו של נאשם, שטרם הוכרע דינו, מעבר לתשעה חודשים ב-150 ימים (במקום 90 ימים). לעניין זה, ראו ישי שרון, "רשות הערר נתונה? עמדת הסניגוריה הציבורית בעקבות תיקון מס' 8 לחוק המעצרים", הסניגור 177, 4-11 (2011); דוגמא נוספת לכך היא ההצעה לקבוע בחוק המעצרים חזקת מסוכנות לגבי העבירות של התפרצות למקום מגורים וגניבת רכב (ראו הצעת חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה – מעצרים) (תיקון – חזקת המלטות מן הדין וחזקת מסוכנות), התשס"ח-2008 (הצעות חוק הממשלה תשס"ח, מס' 401, בעמ' 670)). על החשש מפני "ריאקציה" חקיקתית ופסיקתית שתביא לבלימת הרפורמה בדיני המעצרים ולצמצום ההגנה על החירות, בין היתר בשל העדר משאבים מספיקים, ראו דן ביין, "דיני המעצר החדשים: היבטים אידיאולוגיים, חוקתיים ומעשיים", מגמות בפלילים: עיונים בתורת האחריות הפלילית 337 (אלי לדרמן עורך, 2001).

[95] למעט סעיף 68ו שהוסף לאחרונה לפקודה, בו נקבע מנגנון דיווח על מספר האסירים ששוחררו בשחרור מינהלי.

[96] לדוגמא מאלפת, ראו אתר משרד המשפטים באנגליה: http://www.justice.gov.uk/statistics.

[97] ראו המלצות מועצת אירופה משנת 1999, הערה 65 לעיל, סעיפים 18-19. כן ראו איילת עוז, הערה 91 לעיל.

[98] דברי המשנה לנשיא מ' אלון בבש"פ 3734/92 מדינת ישראל נ' עזאזמי, פ"ד מו(5) 72.

 
x

אהבתם? תנו לייק בפייסבוק.