הנשיאה מרים נאור דחתה את הפרשנות של ח"כ שפיר לחוק יסודות התקציב, לפיה אין לבצע העברות המשקפות הוצאות צפויות או מתוכננות, אך הבהירה כי ועדת הכספים אינה חותמת גומי המאשרת את החלטות האוצר, ועליה לשים לב להעברות תקציביות שצריכות "להדליק נורה אדומה"
בית המשפט העליון דחה את עתירתה של חברת הכנסת סתיו שפיר לאסור על ביצוע שינויים פנימיים בתקציב המדינה בדרך של העברות תקציביות במהלך השנה. הנשיאה מרים נאור קבעה כי פרשנותה של ח"כ שפיר, לפיה אין לבצע העברות המשקפות הוצאות שניתן היה לצפותן או לתכננן, אינה יכולה להתקבל אך העירה כי במסגרת הפעלת שיקול דעתה של וועדת הכספים עליה לבחון את היקפה של ההעברה המבוקשת ואת טיבה, כשבין היתר עליה לתת דעתה להעברות תקציביות שצריכות "להדליק נורה אדומה".
לקבלת עדכוני חדשות, פסיקה וחקיקה ישירות למייל, לחץ כאן
חוק יסוד משק המדינה קובע כי על תקציב המדינה להיקבע בחקיקה ראשית של הכנסת ועליו לשקף את כלל ההוצאות הצפויות והמתוכננות של הממשלה. בצד זאת, סעיף 11 לחוק יסודות התקציב מסמיך את שר האוצר לערוך שינויים פנימיים בתקציב באמצעות העברות תקציביות במהלך השנה. על פי הסעיף, העברות תקציביות עד רף מסוים מצריכות מתן הודעה לוועדת הכספים של הכנסת ומעל רף זה – את אישור הוועדה.
לטענת ח"כ סתיו שפיר, שכיהנה בכנסת ה-19 כחברה בוועדת הכספים, בשנים האחרונות היקף ההעברות התקציביות מכוח חוק יסודות התקציב הולך וגדל, כשלדבריה מחקרים של מרכז המחקר והמידע של הכנסת מראים כי בין השנים 2012-2009 השתנו בדיעבד בין 84.2% לבין 89.5% מכלל תכניות התקציב. לדעת שפיר, מציאות זו אינה תקינה ומלמדת על כך ששר האוצר והוועדה חורגים בפועל מהוראות חוק היסוד שלפיהן על תקציב המדינה להיקבע בחוק. עוד היא סבורה כי הקושי במנגנון הקיים מתעצם בהתחשב בכך שהליך הביקורת בוועדת הכספים אינו רציני ומעמיק דיו, ובהינתן שבמקרים רבים שינויי התקציב במהלך שנת הכספים נובעים מהסכמים קואליציוניים ומהסכמות בין משרדי ממשלה שלא מצאו ביטוי במכוון בחוק התקציב השנתי.
הנשיאה מרים נאור דחתה את העתירה וציינה כי נקודת המוצא לדיון הפרשני היא כי תקציב המדינה נקבע בחקיקה ראשית של הכנסת ולא בהחלטה מינהלית, דרישה המבטאת עקרונות יסוד במשטרנו הדמוקרטי ובכללם עיקרון הפרדת הרשויות והצורך בפיקוח של הכנסת על פעילות הממשלה. בנוסף, הדרישה לקביעת תקציב המדינה בחוק נובעת גם מהתפיסה שלפיה כספי התקציב הם כספים של הציבור המוחזקים בידי הממשלה בנאמנות לטובת אזרחי המדינה ותושביה. כיוון שכך, על הממשלה לקבל את אישור נבחרי הציבור באשר לאופן השימוש בהם. עוד הוסיפה נאור כי חוק היסוד וחוק יסודות התקציב מתווים מנגנוני פיקוח משלימים המשקפים איזון שנוהג שנים ארוכות בין עיקרון הפיקוח הפרלמנטרי לבין הצורך בגמישות תקציבית. משום כך, יש להיזהר מפני מתן מובן רחב מדי לתיבה "הוצאות צפויות ומתוכננות", שכן הרחבת מונח זה יתר על המידה בדרך פרשנית תצר את סמכות המשיבים מכוח חוק יסודות התקציב ועלולה להפר את האיזון שנקבע בדין, בניגוד לתכליתו.
עוד הוסיפה נאור כי קיים קושי בקבלת הסעדים הפרשניים המבוקשים בעתירה. נאור ציינה כי ח"כ שפיר מבקשת למעשה לקרוא לתוך חוק היסוד דרישה כפולה – סובייקטיבית (צפיות בפועל) ואובייקטיבית (צפיות בכוח) באופן שגם הוצאות שאדם סביר בנעלי הרשויות יכול היה לצפות ולתכנן הן הוצאות שלא ניתן לממש באמצעות העברות תקציביות. לדעת נאור, הרחבה כזו של חוק היסוד נעדרת אחיזה לשונית וממילא אינה מתיישבת עם תכליתו. עוד הובהר כי קבלת פרשנותה של שפיר עלולה להוביל לצמצום מהותי עד כדי ריקון מתוכן של סמכות המשיבים להורות על העברות תקציביות. תוצאה כזו אינה מאזנת כהלכה בין עיקרון הפיקוח הפרלמנטרי לבין הצורך בגמישות תקציבית, ואף סותרת את החזקה שלפיה המחוקק לא משחית מילותיו לריק. בנוסף לכך, בהינתן שמסגרת התקציב מוגבלת, תקצוב מלא של פרויקטים אשר הסבירות שיצאו לפועל אינה גבוהה אינה ראויה. הפרשנות המוצעת אף תחייב את ועדת הכספים לקיים דיונים עובדתיים מורכבים בשאלה אם ניתן היה לצפות ולתכנן הוצאה מסוימת, באופן העלול לסרבל שלא לצורך את עבודתה ותחייבה להכריע בשאלה זו. לבסוף, פרשנותה של ח"כ שפיר שונה מהאופן שבו התפרש חוק היסוד על ידי הכנסת, ועדת הכספים והממשלה במשך שנים ארוכות וגם לכך יש לתת משקל מסוים.
הנשיאה דחתה עוד את פרשנותה של ח"כ שפיר לפיה כל שינוי תקציבי הנובע משינוי מדיניות יצריך תיקון חקיקה, וקבעה כי פרשנות הנסמכת על היקפה הכמותי של ההוצאה בלבד אינה מעוגנת בלשון החוק ואינה משתלבת במארג החקיקתי הכללי. זאת, בשים לב לכך שחוק יסודות התקציב לא מגביל לפי לשונו את רף ההוצאה שניתן לממש באמצעות העברה תקציבית, אלא דורש אישור מוקדם של ועדת הכספים כשמדובר בהוצאה מעל סכום מסוים. לא זו אף זו, הדרישה כי כל שינוי תקציבי בסדרי העדיפויות של הממשלה ייעשה בחקיקה היא קשה גם מבחינה תכליתית שכן הגשת תקציב בדרך הרגילה של חקיקה היא תהליך ארוך העשוי לעכב רפורמות רצויות במהלך שנת הכספים.
כן התייחסה נאור לחשש לפיו ייווצר תמריץ לממשלה ולשריה לדחות את מועד קבלת ההחלטות עד לאחר אישור התקציב על מנת להימנע מהצורך בקבלת אישור הכנסת בחקיקה, או כי מתן היתר לשינוי יעודד תקצוב מכוון בחסר. בעניין זה הבהירה הנשיאה כי ועדת הכספים אינה אמורה להיות "חותמת גומי" המאשרת את החלטות שר האוצר ללא הפעלת שיקול דעת עצמאי אלא היא חלק מאמצעי הפיקוח של הכנסת על הממשלה, המהווים יחד את מערך האיזונים והבלמים בין הרשויות. במסגרת הפעלת שיקול דעתה של הוועדה, עליה לבחון את היקפה של ההעברה המבוקשת ואת טיבה כשבין היתר עליה לתת דעתה להעברות תקציביות שצריכות "להדליק נורה אדומה", כגון כאלה המוגשות זמן קצר לאחר אישור חוק התקציב השנתי, בקשות להעברות תקציביות החוזרות על עצמן לשם אותה מטרה ובהיקף זהה מדי שנה בשנה ובקשות המוגשות ללא הסברים נאותים. מעל לכל, הדיון בוועדת הכספים צריך להיות אפקטיבי, ולשם כך על הוועדה לקבל את מלוא המידע הדרוש מבעוד מועד ולגבש כלים מתאימים שיסייעו בידה בנושא. עוד דחתה נאור את הטענות לפיהן לא ניתן לבצע העברות תקציביות העולות כדי "הסדר ראשוני" גם אם הן משקפות הוצאות בלתי צפויות או בלתי מתוכננות או כי במקרים שבהם קיימים הסדרים פרטניים לביצוע הוצאות אין סמכות להשתמש בכלי ההעברות התקציביות.
לסיום ציינה נאור כי העתירה העלתה לראשונה לדיון סוגיות מהותיות באשר לגבולות סמכותה של הממשלה לשנות את תקציב המדינה וודאי תרמה להבנת יחסי הכוחות בין הכנסת לבין הממשלה בהיבט זה. בעניין זה ציינה נאור כי בעת שהעתירה הייתה תלויה ועומדת גיבשה ועדת הכספים נוהל לטיפול בבקשות להעברות תקציביות ואף שגישתה הפרשנית של ח"כ שפיר לא התקבלה, היא בהחלט סייעה לחדד את משמעות התיבה "הוצאות צפויות ומתוכננות" המקרינה על היקף סמכותם של המשיבים לבצע העברות תקציביות. גם המשנה לנשיאה (בדימ') רובינשטיין הצטרף לאמירות אלו והוסיף כי אין טענה שפעולת האוצר בהקשר ההעברות התקציביות היא חסרת תום לב, אך יש צורך בנוהל כדי להבטיח ש"יוארו פינות אפלות" ולכן יש לברך על קיומו של נוהל המסייע הן לשקיפות הן לסדר התקין.
