ביהמ"ש קיבל חלקית עתירות שתקפו את חוקיותה של תמ"א37/ח המייעדת שטחים בים וביבשה להקמת מתקנים להפקה והולכה של גז טבעי, וקבע כי אף שהתכנית צולחת את מרבית המשוכות המשפטיות, היא לוקה בשני עניינים, בהם היעדר עיגון להחלטה לתת עדיפות לטיפול מרבי בים. אם הליקויים לא יתוכנו בתוך הזמן שנקבע – התוכנית תבוטל
בג"ץ קיבל חלקית עתירות שתקפו את חוקיותה של תמ"א 37/ח – תכנית מתאר ארצית יוצאת דופן בהיקפה המייעדת שטחים בים וביבשה להקמת המתקנים הדרושים בתהליך הפקתו והולכתו של הגז הטבעי שהתגלה במימי מדינת ישראל. השופט עוזי פוגלמן קבע כי התכנית צולחת את מרבית המשוכות המשפטיות בהיותה תוצאתו של הליך תכנוני יסודי, מפורט ומקצועי, אולם היא לוקה בשני עניינים שלגביהם נדרשת המועצה הארצית לתכנון ובניה לדון בשנית: אישור המועצה הארצית לתמהיל הפיתוח ואי עיגון בתכנית של החלטת המועצה ליתן עדיפות לטיפול מרבי בים. לפיכך, הקציב בית המשפט למועצה 18 חודשים לתיקון הפגמים, שאם לא כן התכנית תבוטל.
לקבלת עדכוני חדשות, פסיקה וחקיקה ישירות למייל, לחץ כאן
בשנים האחרונות התגלו במימיה הכלכליים של מדינת ישראל מאגרי גז טבעי בהיקפים ניכרים אשר נושאים עמם פוטנציאל אנרגטי, כלכלי וסביבתי שבכוחו לשנות את משק האנרגיה הישראלי לבלי היכר. נוכח האמור, התעורר הצורך להקמת מתקני תשתית שונים המשמשים בתהליך הייצור של הגז הטבעי, משאיבתו בנקודת הקידוח ועד לחיבורו אל מערכת ההולכה הארצית. באוקטובר 2014 אישרה ממשלת ישראל את תמ"א 37/ח, שהיא תכנית מתאר ארצית חלקית ברמה מפורטת, יוצאת דופן בהיקפה, המתפרשת על שטח נרחב של למעלה מ-870 אלף דונמים בים וביבשה ומייעדת שטחים להקמת המתקנים הדרושים בתהליך הפקתו והולכתו של הגז. לשם כך ייעדה התכנית שני מכלולים תכנוניים, צפוני ודרומי, שבכל אחד מהם יועדו שטחים בים וביבשה להקמת המתקנים השונים.
נגד תכנית זו מופנות שלוש העתירות דנן. לטענת העותרים, התכנית נגועה בחוסר סבירות קיצוני הנובע משורה ארוכה של פגמים היורדים לשורשו של עניין, שנפלו הן בהליכי התכנון והן בהוראות התכנית. בין היתר נטען כי עצם ההחלטה לכלול בתכנית מתחמים יבשתיים התקבלה בשרירות ועל בסיס תשתית עובדתית חסרה, וכי הבחירה באתר "חגית" כמתחם היבשתי המיועד במכלול הצפוני נגועה אף היא בחוסר סבירות קיצוני (רצועת אספקה והולכה יבשתית מחוף דור ועד למתחם תחנת הקבלה והטיפול הסמוכה לתחנת הכוח חגית). יתר טענות העותרים התמקדו בהוראותיה הפרטניות של התכנית ובמנגנונים התכנוניים שנקבעו בה. המשיבים מאידך טענו כי דין העתירות להידחות בהיעדר עילה להתערב בהחלטת הממשלה, בתכנית או באילו מהוראותיה. הודגש כי התכנית התקבלה בסיומו של הליך תכנוני מקיף שהתנהל בצורה תקינה וראויה וכי ההחלטות התכנוניות השונות שהתקבלו בגדרו, כמו גם התכנית הסופית הן סבירות. עוד הדגישה המדינה כי אין זו דרכו של בג"ץ להתערב בהחלטותיהם של מוסדות התכנון, בפרט של מוסדות התכנון העליונים, המועצה הארצית והממשלה, וכי בנסיבות העניין אין כל טעם לחרוג מכך.
איזון זהיר בין שיקולים מורכבים
השופט עוזי פוגלמן קיבל את העתירות בחלקן וציין כי הכללתם בתוכנית של מתחמים יבשתיים להקמת מתקני הגז, חלף הסתפקות בתכנון המסתמך על חלופה ימית ומאפשר ייעוד שטחים בים בלבד, נבחנה בצורה עניינית, מעמיקה וסדורה על ידי מוסדות התכנון, תוך סקירת היתרונות והחסרונות של כל אחת מהחלופות. גם המועצה הארצית בעצמה שבה ונדרשה לסוגיה זו לאחר שכבר החליטה בשלבים מוקדמים יותר לקדם תכנון משולב ימי ויבשתי, והחליטה לדבוק במודל תכנוני זה בעיקר משיקולים של אמינות ורציפות האספקה, מוגבלותן של הטכנולוגיות הקיימות כיום ואי יכולתן להבטיח את היקפי הייצור שמחייבת התכנית והרצון להבטיח גמישות תכנונית מרבית. לדעת פוגלמן, החלטה זו מצויה בלב שיקול דעתה התכנוני של המועצה, נטועה בגדרו של מתחם הסבירות ואינה מקימה עילה להתערבות שיפוטית גם אם גורמים אחרים – בהם בעלי מומחיות מקצועית בתחומי הידע הרלוונטיים – מחזיקים בדעה אפשרית אחרת.
אשר לבחירה באתר "חגית" כחלופה המועדפת לתכנון מתקן יבשתי במכלול הצפוני, קבע השופט פוגלמן כי גם אם ניתן להניח לטובת העותרים שבגדר מתחם הסבירות ניתן היה לקבל גם החלטה אחרת – אין לקבוע כי החלטת המועצה הארצית – אשר התקבלה לאחר איזון זהיר בין שיקולים ענייניים מורכבים בגדרו של שיקול הדעת התכנוני הרחב המסור לה – מצויה מחוץ למתחם הסבירות. בנוסף, לא נמצאו ראיות לתמיכה בטענות העותרים כי הבחירה באתר זה נבעה משיקולים זרים או מ"סיכום פוליטי" פסול, להבדיל כאמור מהליך תכנוני סדור ומקצועי. עוד הוסיף פוגלמן כי אין לקבל את טענותיה של עיריית יקנעם לפגיעה בזכות הטיעון שלה אגב הבחירה באתר חגית, שכן נמצא כי העיריה זכתה להישמע לפני המועצה הארצית בשלבים בעלי חשיבות בהליך התכנוני עוד קודם להעברת התכנית להערות הוועדות המחוזיות. לאחר מכן נשמעה גם לפני הוועדה המחוזית והחוקר, ורק לאחר מכן הובאה התכנית לאישורה הסופי של המועצה הארצית. משכך, במכלול נסיבות העניין לא ניתן לקבוע כי זכות הטיעון של העירייה נפגמה במידה היורדת לשורש ההליך. כן נדחתה הטענה כי הבחירה באתר חגית יוצרת סיכונים בטיחותיים, בריאותיים וביטחוניים בלתי סבירים.
בהמשך, דן פוגלמן בטענה מרכזית נוספת לפיה תמ"א 37/ח אינה עומדת בדרישות הדין לצורך סיווגה כתכנית מפורטת שמכוחה ניתן להוציא היתרי בניה. בעניין זה, הגיע השופט למסקנה כי יש לדחות את הטענה בהתייחס למתחמים היבשתיים אך נדרשת בחינה נוספת בהתייחס למתחמים הימיים. לשיטתו, עיון במידת הפירוט הקיימת בתכנית ביחס למתחמים אלו, ובמיוחד בהשוואה למידת הפירוט ביחס למתחמים היבשתיים, מלמדת כי הפירוט מוגבל יותר. בעניין זה, קנה המידה של התכנית ביחס למתחמים הימיים הוא 1:75,000, כאשר מידת הפירוט הקיימת ביחס לתחנות הקבלה הימיות היא מעטה, עניין המעורר שאלה בשים לב לעובדה שיועדו להן שטחים נרחבים המשתרעים על פני עשרות אלפי דונמים. בנוסף, להבדיל מתחנות הקבלה היבשתיות התכנית אינה קובעת חלוקה פנימית כלשהי של תחנות הקבלה הימיות ואינה מפרטת את ייעודי הקרקע השונים בים, את קווי הבניין לתחנת הקבלה שניתן להקים בו, את מרחקי הבטיחות הנדרשים ועוד. לפיכך, הורה פוגלמן להחזיר את התכנית לשולחנה של המועצה הארצית אולם נמנע מקביעת מסמרות באשר למידת הפירוט הנדרשת בהתייחס למתחמים הימיים.
עדיפות עקרונית למתקנים הימיים
עוד נדרש פוגלמן לטענות בדבר אצילה אסורה לכאורה של סמכויות המועצה הארצית אל גופים שונים שיהיו מעורבים בשלב היתר הבניה וקבע כי התכנית לקתה בשני עניינים: האחד, ההסדר לפיו תמהיל הפיתוח, המתייחס לפיזור המוצע של המתקנים הדרושים ליזם בתהליך ייצור הגז הטבעי בין הים לבין היבשה, יצטרך לזכות רק לאישורו של הממונה על ענייני הנפט בעוד שמקומה של המועצה הארצית בשלב זה מוגבל במתן עצה לממונה. לדעת פוגלמן, מצב דברים שבו מוסד התכנון, ובפרט זה הנמצא בקודקוד הפירמידה התכנונית, מייעץ לרגולטור ייעודי בעל תחום אחריות מוגבל לצורך הכרעה בשאלה תכנונית מובהקת הוא בבחינת היפוך יוצרות שאינו יכול לעמוד. לשיטתו, כאשר מדובר במטריה מורכבת אשר קיימת בה רגולציה ברבדים שונים, הפעלת סמכות ברובד אחד – סמכותו של הממונה על ענייני הנפט אשר אחראי על תחום שיקולים אחר – לא יכולה לייתר הפעלת סמכות נדרשת ברובד רגולציה אחר לפי חוק התכנון והבניה. עוד הודגש כי אין פגם בקביעת המועצה הארצית כי עליה להידרש לשאלת התמהיל, אולם עליה להפעיל את סמכותה כרשות מוסמכת ולא כגורם מייעץ בלבד. לכך הוסיף השופט כי במתווה של אישור חלף ייעוץ אין משום פגיעה בשיקולי גמישות ויעילות שעליהם עמדה המדינה, והשוני הוא במעמד הנורמטיבי של ההחלטה שתקבל המועצה כרשות מוסמכת להבדיל ממתן ייעוץ גרידא.
הפגם השני שנמצא הוא אי עיגונה בהוראות התכנית של החלטת המועצה הארצית ליתן עדיפות לטיפול מרבי בים. בעניין זה צוין כי עדיפותם העקרונית של המתקנים הימיים הייתה הנחה תכנונית שעברה כחוט השני לאורך דיוניהם של מוסדות התכנון בתמ"א 37/ח עד להחלטתה הסופית של המועצה הארצית, ולכן הנחה זו הייתה אמורה למצוא את דרכה גם אל הוראותיה המחייבות של התכנית שהתאשרו על ידי הממשלה. משכך, לא היה מקום להשמטת הוראה זו מהתכנית כפי שאושרה על ידי הממשלה. להשקפתו של פוגלמן, שני הפגמים האמורים אינם צולחים את הביקורת השיפוטית, אולם אין בכוחם להביא לביטול התכנית אלא לאפשר למועצה שהות לתקן את הפגמים האמורים בתוך זמן סביר של 18 חודשים, שאם לא כן התכנית תבוטל.
למסקנה האמורה הצטרפו יתר שופטי ההרכב, השופטות דפנה ברק ארז וענת ברון. השופטת ברק ארז הוסיפה כי מקרה זה מדגים את המתח הקיים לעיתים בין הרצון לזרז ולייעל הליכי תכנון מורכבים לבין פעולה בהתאם להליך סדור, יסודי ומקצועי ללא "קיצורי דרך". לפיכך, יש לקבל את העתירות באופן חלקי באותם הקשרים שבהם הליכי התכנון חרגו באופן שלא ניתן להשלים עמו מן הדרך המקובלת לקבלת החלטות במועצה הארצית לתכנון ולבנייה, בכל הנוגע לנושאים תכנוניים בסיסיים. עוד ציינה כי כשם ש"הסדרים ראשוניים" צריכים להיקבע במעשי חקיקה של הכנסת – ניתן לומר בהשאלה כי גם החלטות תכנון בעלות אופי של הסדר ראשוני צריכות להתקבל על ידי הגורם המתכנן עצמו, במקרה זה המועצה הארצית לתכנון ולבנייה.
