הרכב של חמישה שופטי בג"ץ פסק נגד המתווה שאפשר את מינויו של הרב ליצמן לסגן שר הבריאות, הממלא בפועל את פונקציות השר ומשמש כ"בעל הבית" היומיומי והמעשי של המשרד, והורה לבטל את המינוי תוך 60 יום אך לאפשר לו להתמנות לשר לכל דבר ועניין: "ישנו כשל בסיסי בכך שהגורם המנהל משרד כה חשוב ומרכזי אינו מהווה חלק מהממשלה"
הרכב של חמישה שופטי בג"ץ דן בעתירת מפלגת "יש עתיד" נגד מינויו של חבר הכנסת הרב יעקב ליצמן ל"סגן שר במעמד שר" במשרד הבריאות. פה אחד קבעו שופטי ההרכב כי מדובר במוסד בלתי חוקי שאינו עומד בתנאי חוק יסוד הממשלה, וכך גם המתווה שנקבע להסדרת פעילותו ושהיה אמור לכאורה לרפא את הכשל, שכן בפועל סגן השר ממלא את פונקציות השר והוא משמש כ"בעל הבית" היומיומי המעשי של המשרד בעוד שהשר בעיקר מתעדכן על ידו. במישור האופרטיבי קבעו שופטי ההרכב כנגד דעתה החולקת של הנשיאה נאור כי אין לאפשר לליצמן לכהן כ"סגן שר" רגיל אלא לבטל את מינויו בתוך 60 יום תוך הותרת האפשרות למנותו כשר הבריאות לכל דבר ועניין.
לקבלת עדכוני חדשות, פסיקה וחקיקה ישירות למייל, לחץ כאן
על פי נוהג ששרר לאורך שנים, לא מקבלים עליהם חברי הכנסת החרדים, נציגי מפלגת יהדות התורה, תפקידי שר בממשלה. בשנת 2009, לאחר הבחירות לכנסת ה-18, נחתם הסכם קואליציוני בין סיעת הליכוד לסיעת יהדות התורה במסגרתו הוסכם על מינוי חבר הכנסת הרב יעקב ליצמן לכהונת סגן שר הבריאות בהגדרה פוליטית של "סגן שר במעמד שר". במסגרת פסק דין שניתן באותה שנה בבג"ץ (בג"ץ 3002/09 ההסתדרות הרפואית בישראל נ' ראש ממשלת ישראל) נאמר כי אף שאין מקום להתערב במינוי בשל הרקע ההיסטורי ומעין הסתמכות, המינוי אינו חף מקשיים רבים ולכן המצב אינו יכול להישנות בעתיד.
שש שנים לאחר מכן, לאחר הבחירות לכנסת ה-20, שוב מונה ליצמן כסגן שר הבריאות תוך שראש הממשלה בנימין נתניהו משמש כשר הבריאות בפועל. לאור האמור, הוגשה העתירה הנוכחית על ידי מפלגת "יש עתיד", ובה התבקש בית המשפט להכריז על מוסד "סגן השר במעמד שר" כבטל בשל אי חוקיותו. לימים תוקנה העתירה כך שתעסוק גם באפשרות הכללית והרחבה של ראש ממשלה לכהן כשר בממשלה בנוסף על תפקידו כעומד בראשה, אולם סוגיה זו תוכרע בהמשך.
לטענת העותרת, אין עיגון חוקי למוסד "סגן שר במעמד שר" ולכן אין תוקף חוקי למבנה שעליו הסכימו הצדדים. לחלופין נטען, כי ההחלטה למנות ספציפית את ח"כ ליצמן כסגן שר הבריאות ואת ראש הממשלה כשר הבריאות אינה סבירה באופן קיצוני ועל כן יש לבטלה. בנוסף להיבט החוקי הפורמלי, נטען כי מבחינה מהותית ראש הממשלה נמצא במצב של ניגוד עניינים בכובעו כשר הבריאות, כיון שבכובעו כראש ממשלה הוא מחויב לשקול שיקולי רוחב אשר אינם בהכרח עולים בקנה אחד עם שיקוליו הצרים יחסית של מי שעומד בראש מערכת הבריאות בלבד. לפיכך סברה העותרת כי חבישת שני הכובעים עלולה להביא לפגיעה בבריאות הציבור.
המשיבים מצדם נתלו במתווה שגיבש ראש הממשלה יחד עם היועץ המשפטי לממשלה וסגן שר הבריאות להסדרת דפוסי עבודתו של סגן השר. בין היתר הובהר במתווה כי סמכויות הנתונות בידי שר הבריאות לפי כל דין ולפי תקנון הממשלה יופעלו על ידי שר הבריאות וכי סגן השר יעדכן את השר בכל החלטה הנוגעת לסוגיות מרכזיות אשר מתעוררות בפעילות המשרד בתחומי קביעת מדיניות ויישומה, ובנסיבות המתאימות יביא את הדברים להכרעת השר. עוד נקבעו תחומים בהם ההחלטות יתקבלו על ידי השר, בהן כל עניין הקשור בשינוי מערכתי במערכת הבריאות והחלטות בעלות השלכות רוחב משמעותיות. לפי הנטען, מתווה זה גובש בהתאם להוראות החוק והפסיקה והוא עונה על הצורך כי השר יהא שר "אמיתי", ואף שסגן השר אמנם ממלא קשת רחבה של תפקידים והשר נעזר בו באופן מסיבי – עדיין הריהו סגן שר ככל סגן שר. לכן, סברו המשיבים, אין מקום להתערבות בית המשפט כמבוקש בעתירה.
השר "העסוק שבעסוקים"
המשנה לנשיאה אליקים רובינשטיין קיבל את העתירה, בהסכמת יתר חברי ההרכב. בפתח הדברים הבהיר רובינשטיין כי אין מחלוקת כיום שהמוסד הפוליטי "ההיסטורי" של "סגן שר במעמד שר", שלא היה לו עיגון בדין מעולם, אינו חוקי ואינו עומד בתנאי חוק יסוד הממשלה. לפיכך, סבר רובינשטיין כי השאלה האמיתית העומדת בבסיס העתירה היא שאלת המתווה שעליו הוסכם בין הגורמים הממשלתיים והאם הוא מרפא את הקושי שבפער בין הכרזת בטלות חוזרת לגבי המעמד של "סגן שר במעמד שר" לבין המציאות.
טרם בחינת המתווה לגופו של עניין, ציין השופט רובינשטיין כי בהצעות שהוגשו לממשלה לאישור מינויים של סגני שרים נכללו בחבילה אחת הרב ליצמן וסגני שרים אחרים שבאחריות ראש הממשלה, כגון סגנית שר החוץ וסגן שר לפיתוח אזורי. עוד צוין כי הרב ליצמן הוזמן להיות חלק מהצילום המסורתי של הממשלה עם נשיא המדינה לאחר השבעת הממשלה וכי ראש הממשלה עצמו אמר בטקס חילופי השרים כי נכון שהמעמד הרשמי הוא סגן שר אולם למעשה ליצמן היה שר הבריאות וכך הוא מצפה שיהיה גם הפעם, אלא אם בג"ץ יחליט אחרת. לפיכך, לדעת רובינשטיין, אי אפשר בגדרי השכל הישר שלא להסיק מכך כי משאושר מינוי סגן השר הייתה הכוונה מעיקרא ל"סגן שר במעמד שר". עוד תמה רובינשטיין לשם מה צריך היה לגבש "מתווה" אם סגן השר ליצמן הוא ככל סגן שר אחר. לשיטתו, ניתן היה להשיב כי בשל פרשת ההסתדרות הרפואית ומכתב היועץ המשפטי לראש הממשלה היה צורך במסמך, אך עיון בתוכנו של המתווה מציג את הבעייתיות המשפטית בו.
מעיון בסעיפי המסגרת של המתווה, הסיק השופט רובינשטיין כי בפירוש אמיתי המשקף את המציאות יהיו בידי סגן שר הבריאות, בשונה מכל משרד אחר, כל סמכויות המשרד, למעט אלה שאין החוק מאפשר לשר להעבירן. לשיטתו, יש בכך לכאורה משום פיצול במהות להבדיל מן הקליפה הפורמלית, בין האחריות שעל שכם השר לבין הסמכות המעשית שבידי סגנו. עוד התייחס רובינשטיין לסעיף הקובע כי "סגן השר יעדכן את השר בכל החלטה הנוגעת לסוגיות מרכזיות אשר מתעוררות בפעילות המשרד בתחומי קביעות מדיניות ויישומה", וקבע כי מדובר במצב הפוך מהמצב הרגיל וכי עולה מכך ש"בעל הבית" היומיומי המעשי הוא סגן השר. בעניין זה, הדגיש רובינשטיין כי מערכת הבריאות היא מהחשובות שבשירותים הציבוריים וכי ראש הממשלה הוא "העסוק שבעסוקים" ולכן גם אם הכוונה במתווה הייתה טובה, החיים חזקים ממנו. בכל הנוגע למישור המשפטי, ציין רובינשטיין כי הגם שסעיף 25 לחוק יסוד הממשלה מדבר בסגן שר מסוג אחד, בפועל מדובר בשני סוגים של סגני שרים – ה"רגילים" מזה ובעל מתווה מזה. לבסוף ציין רובינשטיין כי כל ה"תסבוכת" נוצרה בשל נוהג לא מובהק לפיו נמנעו אנשי יהדות התורה מעטיית אצטלת שר, וראוי היה כי יהדות התורה הייתה שוקלת את הדברים ובוחרת ב"שרי אלפים" כדרך ההגונה והראויה.
מי משמיע את קולה של מערכת הבריאות?
בסיכומם של דברים סבר המשנה לנשיאה כי יש לתת צו מוחלט לפיו מוסד "סגן השר במעמד שר" הוא חסר תוקף, וכי הרב ליצמן יחדל לכהן כסגן שר הבריאות תוך 60 יום ויוכל לבחור אם להתמנות לכהונת שר הבריאות. הנשיאה נאור הסכימה לעיקרי דבריו של רובינשטיין אולם סברה כי היה מקום לנסח את הצו ההחלטי בדיוק על פי לשונו של הצו על תנאי, קרי ביטול המתווה, אך אין למנוע מחבר הכנסת ליצמן לכהן במתכונת של סגן שר רגיל שלא על פי אמות המידה שנקבעו במתווה. לשיטתה, אם יבחר ליצמן באופציה זו העין הציבורית תפקח עליו לבל יהיה סגן שר במעמד מיוחד ואין לשלול אפשרות כזו מראש.
יתר חברי ההרכב – סלים ג'ובראן, חנן מלצר וניל הנדל – הסכימו אף הם לתוצאה אליה הגיע רובינשטיין. לדעת השופט ג'ובראן, "התראת הבטלות" שניתנה בבג"ץ ההסתדרות הרפואית לא נלקחה ברצינות הראויה ומעמדו של סגן שר הבריאות לא הוחזר באופן אפקטיבי ל"מימדיו הטבעיים". עוד הסכים עם עמדתו של רובינשטיין כי על אף הכוונות הטובות בניסוח המתווה להסדרת דפוסי עבודתו של סגן שר הבריאות, המציאות זועקת אחרת ובפועל עניין לנו בסגן שר הממלא את פונקציות השר והוא משמש כ"בעל הבית" היומיומי המעשי של המשרד, בעוד שהשר בעיקר מתעדכן על ידו. לפיכך, סבר ג'ובראן כי מדובר בסגן שר ייחודי שהוא מעין "יצור כלאיים" שמעמדו פחות ממעמדו של שר אך רם ומורם ממעמדו של סגן שר "רגיל".
עוד הוסיף ג'ובראן כי הבעייתיות מתעצמת נוכח חשיבותו של משרד הבריאות, הנושא באחריות הממלכתית להבטחת הבריאות לתושבי המדינה, קובע את המדיניות בתחום שירותי הבריאות והרפואה, ומופקד על תכנון, פיקוח, בקרה, רישוי ותיאום השירותים של מערכת הבריאות. לדעת השופט, ישנו כשל בסיסי בכך שהגורם המנהל ביומיום משרד כה חשוב ומרכזי זה אינו מהווה חלק מהממשלה ואינו משתתף באופן שוטף בישיבותיה כשם שנוהגים שרים האמונים על ניהולם של משרדים אחרים. כשל זה, לשיטתו, עלול להוביל לכך שבישיבות הממשלה לא יישמע קולה של מערכת הבריאות בנושאים שמשיקים לה, דבר אשר בוודאי אינו רצוי לא למערכת ולא לציבור.
השופט מלצר, אליו הצטרף השופט הנדל, התייחס לדוקטרינת mootness שיובאה מהמשפט האמריקאי, לפיה יש לסיים את ההליך כאשר אין עוד צורך בהכרעה שיפוטית כדי להשפיע על זכויותיהם של הצדדים והשאלה העומדת בפני בית המשפט נעשתה היפותטית או אקדמית באופייה. לצד זאת, נקבעו חריגים לדוקטרינה, לדוגמה כאשר ניתן לצפות שהשאלה המשפטית הנדונה תתעורר שוב בעתיד או כאשר הנתבע מפסיק את פעילותו במהלך או עקב ההליכים המשפטיים אך עדיין קיים הצורך להרתיעו. לדעת מלצר, המקרה דנן נכנס בגדר החריג השני לעיל, שכן יש חשש שלאחר ביטול המתווה ישובו המשיבים למתכונת עבודה שיש בה סממנים של סגן שר בפועל במעמד של שר ובית המשפט יידרש שוב ושוב לבחון את מערכת היחסים האמורה על רקע ההלכה שנפסקה. לפיכך, צידד מלצר בניסוח הצו על תנאי כעמדתו של רובינשטיין.
