חדשות

בהנחיה שפרסם היועמ"ש נקבע כי העברה תקציבית בעקבות הסכם פוליטי תותנה בחוות דעת משפטית ונאסר על שיוך כספים בחוק התקציב למפלגות מסוימות. התנועה למשילות ודמוקרטיה: "קביעת חוקים אינה חלק מתפקידי היועמ"ש. נבחרי הציבור חייבים לבצע את תפקידם בלי מעורבות פסולה של פקידים ומשפטנים בקביעת המדיניות"

הסוף לכספים קואליציוניים? היועץ המשפטי לממשלה, יהודה וינשטיין, פרסם בשבוע שעבר (ה', 19.3) הנחייה חדשה לגבי יישום הסכמים פוליטיים בעלי משמעות תקציבית. בין היתר, נקבעו הסדרים שמטרתם לוודא כי יישום ההסכם יבוצע על ידי בעל הסמכות על פי דין, ללא מעורבות של גורמים פוליטיים שאינם מוסמכים. בכלל זאת, נקבע כי הכספים יוטמעו בחוק התקציב בהתאם לכללים הרגילים לקביעתו וניהולו, וכי כספים אלה לא יסומנו באופן היוצר את הרושם כי הם "שייכים" למפלגות או לסיעות גם לאחר הכללתם בחוק התקציב. פקידי האוצר לא יקבלו עוד הוראות לעניין יישום וביצוע התקציב אלא מהגורמים המוסמכים לכך בממשלה.

לקבלת עדכוני חדשות, פסיקה וחקיקה ישירות למייל, לחץ כאן

עוד נקבע כי ככלל אין ליישם הסכם פוליטי המייעד תקציב לגוף ספציפי. זאת, מחשש כי ייעוד כזה עשוי ליצור תלות של גופים אלה במפלגה שערכה את ההסכם "לטובתם", ואף עשויה לעיתים להוות כסות לטובת הנאה אישית או פוליטית. באותם מקרים שבהם ניתן להתיר ייעוד פרטני שכזה עקב האופי הייחודי של הגוף המדובר, נקבעו מנגנונים המיועדים ליצור בקרה ופיקוח נאותים.

בנוסף, נקבעה חובה על הגורם הפוליטי הנושא גם ב"כובע" ממשלתי לערב את הדרג המקצועי במשרדי הממשלה בטרם עריכת הסכם פוליטי בכדי לקבל עמדה מקצועית מבוססת בטרם עריכתו. "העברה תקציבית בעקבות הסכם פוליטי תקציבי תותנה בחוות דעת משפטית של היועץ המשפטי של משרד האוצר ושל המשרד או הגוף הממשלתי שההעברה התקציבית מיועדת לו", נקבע בהנחיה. "ההעברה, כולל העובדה שמקורה בהסכם פוליטי, תובא לידיעת חשבי המשרדים הנוגעים בדבר טרם העברתה לאישור ועדת הכספים של הכנסת".

בהנחיה נקבעה גם חובת שקיפות לגבי הסכמים אלה בדומה לחובה לפרסם הסכמים פוליטיים לפי סעיף 1 לחוק יסוד הממשלה, לצד חובת השקיפות והפרסום נקבע כי במקרים המתאימים יש לקבל גם חוות דעת משפטית בטרם יישום הסכמים מעין אלה.

ההסכם יוצג במליאת הכנסת

מההנחיה החדשה עולה כי קיימים מספר סוגים של הסכמים פוליטיים בעלי משמעות תקציבית:

(א) הסכם קואליציוני הנוגע לחוק התקציב – הסכם בעל משמעות תקציבית שעורכות הסיעות לקראת הקמת הממשלה או בעקבות שינוי במבנה הממשלה. בסוג זה של הסכם, ההנחיה אינה מסדירה את כריתת ההסכם, המצויה בעיקרה בעולם הפוליטי-מפלגתי. ההנחיה עוסקת בעיקר בדרך שבו מיושם ההסכם על ידי הגורמים המוסמכים ברשות המנהלית. 

(ב) הסכם פוליטי בעל משמעות תקציבית הנכרת במסגרת תהליך חקיקת חוק התקציב – הסכם בעל משמעות תקציבית שנערך בין שר האוצר או ראש הממשלה או מי מטעמם, לבין שר, חבר כנסת או סיעה מסיעות הכנסת. זהו הסכם שנערך אגב אישור הצעת חוק התקציב בממשלה או אגב הליכי אישורה בכנסת. בכלל זה מדובר גם בהסכמים עם שר בנוגע לתחום אחריות שאינו בתחום סמכויות המשרד שהוא עומד בראשו ואינו נוגע לתחום שהוא מופקד עליו כשר. בסוג זה של הסכמים תכליתה של ההסדרה רחבה יותר והיא עוסקת במגוון פעולות, מכריתת ההסכם ועד ליישומו.

(ג) הסכם פוליטי בעל משמעות תקציבית ישירה, הנוגע להקצאת תקציב או העברת תקציב במסגרת התנהלות שוטפת במהלך שנת תקציב – הסכם בעל משמעות תקציבית ישירה שנערך בין ראש הממשלה, שר האוצר, שר אחר בממשלה, או מי מטעם מי מאלה, לבין גורם פוליטי אחר. מדובר בהסכם עם גורם בממשלה או בכנסת, ובכלל זה סיעות בכנסת וחברי כנסת בודדים, הנוגע להתנהלות במהלך שנת תקציב. אלו הסכמים הנערכים, לדוגמא, אגב קידום הליכי חקיקה או אישור העברה תקציבית או בקשר אליהם. גם כאן תכליתה של ההסדרה רחבה יותר והיא עוסקת במגוון פעולות מכריתת ההסכם ועד ליישומו.

מדובר בהסכמים שיוצרים התניה או כל קשר אחר בין תמיכה במהלך ממשלתי הטעון אישור ועדה של הכנסת או מליאת הכנסת לבין התחייבות או החלטה בעלת משמעות תקציבית. היועץ וינשטיין קבע כי הנחייתו תחול ביחס לכל הסכם פוליטי, בין אם נערך בכתב ובין אם בעל פה, ובין אם עוגן בהחלטה פורמלית של בעל הסמכות ובין אם לאו. בהנחיה נדרשת הצגה של הסכמים במליאת הכנסת או ועדותיה, כאשר "על מציג ההסכם להציג את ההסכם בצורה מלאה וברורה. בכלל זה עליו להציג את תוכנו המלא של ההסכם".

פרצה בחלוקת התקציבים

יצוין כי ההנחיה של היועמ"ש אינה עוסקת בסיכומים בין דרגי המקצוע במשרדים שנוגעים להתנהלות השוטפת של המשרדים, ועניינה של ההנחיה בהסכמים עם גורמים פוליטיים. לכן נקבע בהנחיה כי "אין לשלב הסכמים הפוליטיים בסיכום מקצועי בין הדרגים המקצועיים במשרדים... יובהר כי סיכומים מקצועיים בין גורמי המטה הרלוונטיים יכללו אך ורק נושאים הקשורים לתקציבי המשרדים המעורבים בהסכם עצמו. פקיד ציבור יקבל הוראות להקצאת כספים שהינם תוצאה של הסכמים פוליטיים תקציביים אך ורק מגורם מוסמך על פי דין. לא תתקבלנה הוראות או הנחיות בעניין זה מגורמים לא מוסמכים. בכלל זה לא תתקבלנה הנחיות מגורמים פוליטיים כמו חברי כנסת, סיעות הכנסת או שרים או סגני שרים שאינם מכהנים במשרד ממנו מועבר התקציב או במשרד אליו הוקצה התקציב. הסכמים פוליטיים תקציביים ייחתמו או יסוכמו בעל פה ללא נוכחות של מי שאמור להפיק תועלת ישירה או עקיפה מאותו הסכם".

ההנחיה גובשה בהתבסס על עבודת מטה של צוות בינמשרדי משותף של משרד המשפטים ומשרד האוצר. מלשכת היועמ"ש נמסר עוד כי ההנחיה היא אחד התוצרים של הפקת הלקחים שבוצעה לבקשת היועץ וינשטיין, בעקבות פרצות שהתגלו בכל הקשור בהקצאה וחלוקה של תקציבים שמקורם בהסכמים פוליטיים, לרבות בחקירת המשטרה האחרונה בפרשת מעצר הבכירים של מפלגת "ישראל ביתנו".

בשיחה עם פורטל תקדין הסביר יהודה עמרני, מנכ"ל התנועה למשילות ודמוקרטיה, כי "כנראה שהיועץ המשפטי לממשלה שכח את מטרת הבחירות במדינה דמוקרטית. חברי הכנסת והשרים נבחרים כדי ליישם את מדיניותם הפוליטית באמצעות כלי הביצוע של המדינה. במקום למלא את תפקידו בסיוע לנבחרי הציבור לקדם את מדיניותם, היועץ המשפטי שוב חורג מסמכותו ומנסה לייצר חסמים נוספים לביצוע המדיניות על ידי הממשלה הנבחרת".

עמרני מוסיף כי "קביעת חוקים וכללים אינה חלק מתפקידיו של היועץ המשפטי לממשלה, לצורך כך קיימת הכנסת ולשם כך נבחרים חברי הכנסת. היועץ צריך לפרש את הדין הקיים. המשימה הראשונה שצריכה להיות על שולחנה של הממשלה הנבחרת, לכשתוקם, היא להבהיר לפקידות המשפטית את מקומה ותפקידה. נבחרי הציבור חייבים לבצע את תפקידם ולמשול, בלי מעורבות פסולה של פקידים ומשפטנים בקביעת המדיניות. זוהי רפורמת המשילות הנדרשת במדינה".

לקריאה נוספת, ראו:

לקראת מערכת בחירות חדשה: קריאה לחשיפת כל הסכם קואליציוני או אופוזיציוני