חדשות

עשרה חודשים לאחר דחיית העתירות נגד החלטת הממשלה, מתפרסמים כעת נימוקי בג"ץ. נשיא ביהמ"ש העליון: העלייה התלולה במספר העתירות המוגשות על ידי חברי כנסת כ"עותרים ציבוריים", לעתים על חשבון דיון ציבורי מקיף, מעוררת דאגה. השופט רובינשטיין: הממשלה מתייחסת לכנסת כמטרד

עשרה חודשים לאחר דחיית העתירות נגד החלטת הממשלה לייצא חלק מעתודות הגז הטבעי של ישראל למדינות אחרות, מתפרסמים הנימוקים להחלטה. ברוב של חמישה שופטים, בראשם הנשיא אשר גרוניס, קבע בג"ץ כי הממשלה היתה מוסמכת לאמץ את המלצות ועדת צמח בעניין יצוא הגז. מנגד, ניצבו השופטים אליקים רובינשטיין וסלים ג'ובראן שסברו כי מדובר בהסדר ראשוני שמין הראוי היה לקבלו בחקיקה ראשית של הכנסת. השופט רובינשטיין הזהיר מפני שחיקת מעמדה של הכנסת וערעור שווי המשקל בין הרשויות במתן הגושפנקה לממשלה לקבוע הסדרים במקום בו כלל לא ברור כי זוהי כוונת המחוקק.

לקבלת עדכוני חדשות, פסיקה וחקיקה ישירות למייל, לחץ כאן

בסוף שנות התשעים התגלו מספר שדות גז ימיים מול חופי אשקלון. בעקבות התגליות הללו בוצעה סדרה של סקרים סיסמיים בכל השטח הימי של מדינת ישראל, שעל בסיסם החל להתבצע בשנת 2008 קידוח "תמר" ממערב לחיפה, אשר חשף מאגר שעתודות הגז בו גדולות ביותר. בהמשך נעשה קידוח במקום קרוב יותר לחוף, והתגלה מאגר נוסף ("דלית") של עתודות גז בהיקף נכבד. על רקע תגליות אלו החלה הממשלה בהליכי רגולציה שונים, שבמסגרתם מונתה, בין היתר, ועדת ששינסקי שתפקידה היה לבחון את המדיניות הפיסקלית בנושא משאבי נפט וגז בישראל.

המלצותיה של ועדת ששינסקי הובילו בסופו של דבר לחקיקת חוק מיסוי רווחי נפט שהסדיר גביית "היטל רווחי נפט" בשיעורים שונים, כשעתירות שהוגשו נגד הסדר זה נדחו. בעקבות כך, מינתה הממשלה את ועדת צמח לצורך בחינת אפשרות יצוא חלק מהגז למדינות אחרות. הוועדה המליצה לשמור למשק הישראלי עתודות של גז טבעי בהיקף של 450 BCM, שלשיטתה היו צפויות למלא אחר צרכי הגז בישראל לפרק זמן של 25 שנים ואף יותר. הממשלה מצידה קיבלה את המלצות ועדת צמח, ואף החליטה להותיר בישראל גז טבעי בהיקף גדול בכ-20% מזה שהמליצה הוועדה.

על החלטת הממשלה הוגשו עתירות לבג"ץ, בטענה כי ההחלטה האמורה לא היתה צריכה להתקבל על ידי הממשלה כי אם על ידי הכנסת, בהתחשב בהשלכות שתהיינה להכרעה זו על הדורות הבאים של החברה הישראלית. העתירות, שנדונו בהרכב מורחב של שבעה שופטים, נדחו כבר בחודש אוקטובר 2013, אולם הנימוקים לדחיה פורסמו רק עתה.

משאב טבע מוגבל

נשיא בית המשפט העליון אשר גרוניס דחה, על דעתם של ארבעה שופטי ההרכב – מרים נאור, עדנה ארבל, אסתר חיות ונעם סולברג –את העתירות וקבע כי סעיף 33 לחוק הנפט מהווה את מקור הסמכות להחלטת הממשלה, בקובעו כי שר התשתיות הלאומיות מוסמך לחייב בעל חזקה למכור בישראל במחיר השוק כמות נפט ומוצרי נפט הדרושים לדעתו לתצרוכת ישראל.

עוד הזכיר גרוניס את "כלל ההסדרים הראשוניים" שנקבע בפסיקה, נגזרת רעיונית של עיקרון חוקיות המינהל, הקובע כי מן הראוי שהמדיניות הכללית ואמות-המידה העקרוניות המונחות ביסוד פעולה של רשות מינהלית יעוגנו בחקיקה ראשית. שאלת מעמדו החוקתי של כלל ההסדרים לא הוכרעה על ידי בית המשפט בעבר ונותרה בצריך עיון, וגם במקרה זה לא סבר הנשיא גרוניס כי יש להכריע בה. לשיטתו, ההתייחסות לכלל צריכה להיות על דרך של חזקה פרשנית לפיה אין בכוונתו של המחוקק להסמיך את הרשות המבצעת לקבוע בעצמה הסדרים ראשוניים, אולם חזקה זו ניתנת לסתירה באמצעות הצבעה על הוראת חוק המאפשרת לרשות המבצעת לקבוע הסדר ראשוני בנושא מסוים.

במקרה זה, ציין גרוניס, ניתן לבחון את דרישת ההסמכה באופן מרוכך ולא קפדני, הן בשל כך שלא הועלתה טענה בדבר פגיעה בזכויות יסוד מוגנות, והן בהתחשב במהותה של החלטת הממשלה ובהשלכה שיש לה על מיצוי הגז הטבעי. בהקשר זה העיר גרוניס כי החלטת הממשלה יצאה מנקודת מוצא שעתודות הגז לא ימוצו תוך שנים ספורות, ולכן כנסת עתידית וממשלה עתידית יוכלו לשקול שוב את הסוגיה. עוד צוין כי בהחלטה אף נקבע במפורש כי ההוראות בעניין כמות הגז שחובה יהיה לספק למשק הישראלי ייבחנו שוב בתום חמש שנים.

לגופו של עניין קבע הנשיא גרוניס כי מאפייניו המיוחדים של משק האנרגיה ובפרט משק הגז הטבעי כמשאב טבע מוגבל, הריכוזיות הרבה בתחום וחולשתו היחסית של צרכן הקצה אל מול ספקי הגז מצדיקים מתן פרשנות רחבה לסמכויותיהם של הגורמים השלטוניים האמונים על ביצוע החוק, על מנת שיוכלו לפעול להסדרת משק הגז באופן התורם לרווחת המדינה והמשק הישראלי, תוך שמירה על כללי תחרות חופשית.

לאור האמור, קבע גרוניס כי הממשלה הייתה מוסמכת לקבל את ההחלטה העומדת במוקד העתירות, על כל היבטיה. בשולי הדברים, התייחס גרוניס בקצרה לעובדה שעם העותרים נמנו גם חברי כנסת, וציין כי העליה התלולה במספרן של העתירות המוגשות על ידי חברי כנסת כ"עותרים ציבוריים" בהחלט מעוררת דאגה, ולא יהיה זה מופרך לטעון שעתירות אלו מוגשות לעתים על חשבון דיון ציבורי מקיף בהליכים הפנים-פרלמנטריים, מה שגורר אחריו פגיעה במעמדה של הכנסת.

הקלת ראש בלתי ראויה בתפקיד הכנסת

בדעת מיעוט סברו השופטים סלים ג'ובראן ואליקים רובינשטיין כי יש לקבל את העתירות ולקבוע כי הממשלה לא היתה מוסמכת לאמץ את המלצותיה של ועדת צמח בהליך של החלטת ממשלה. השופט ג'ובראן ציין כי סעיף 33 לחוק הנפט אינו מקנה לשר הסמכה מפורשת לקבוע באורח כללי, כפי שנעשה בוועדת צמח, את כמות הגז הטבעי הנדרשת למשק הישראלי. לשיטתו של השופט ג'ובראן, מידת ההקפדה על דרישת ההסמכה המפורשת צריכה להיגזר בעיקר ממידת ראשוניותו של ההסדר, ולא מסיווגו הצורני של הערך הנפגע.

היות שלדעתו של ג'ובראן, השלכותיהן של המלצות ועדת צמח לגבי היקף הייצוא הן רחבות היקף וחוצות תחומי עיסוק של מספר משרדי ממשלה, הן מצביעות בבירור על היותן הסדר ראשוני ולכן ההכרעה בעניינים אלו הייתה צריכה להיות נתונה לכנסת. עוד הוסיף כי אימוץ החלטת ועדת צמח בדרך של החלטת ממשלה פוגע בשיתוף הציבור ובעיקרון השקיפות בהליך הדמוקרטי, המתווסף לפוטנציאל הפגיעה הרב שכרוך באימוץ המלצות הועדה בתנאי אי-ודאות, שעיקרו חשש מדלדול מופרז של משאבי הגז הטבעי השייכים לציבור בישראל.

השופט רובינשטיין, שהצטרף לעמדת המיעוט של ג'ובראן, הוסיף כי לשיטתו, החלטת הממשלה אף עלולה לשחוק עוד יותר את מעמדה של הכנסת ולערער את שיווי המשקל שבין הרשויות. זאת, שכן מתן גושפנקה לממשלה לקביעת הסדרים ראשוניים במקום בו אין זה נהיר כלל ועיקר כי זוהי כוונת המחוקק – מחליש את הכנסת מול הממשלה ופוגע ביכולת הפיקוח הפרלמנטרית על עבודת הממשלה.

עוד הוסיף השופט רובינשטיין כי הטיפול בסוגית ייצוא הגז מהווה ביטוי נוסף למגמה מתמשכת ובלתי ראויה של הקלת ראש בת שנים מצד הממשלה בתפקיד הכנסת, משל היה "כמעט מטרד". בין הדוגמאות לכך ציין רובינשטיין את חוק ההסדרים והתקציב הדו-שנתי והוסיף כי דבריו נתמכים בניסיונו רב השנים בתפקידים שונים, לרבות מזכיר הממשלה והיועץ המשפטי לממשלה. על רקע זה, סבר רובינשטיין כי מתחייבת גישה שונה המבקשת לשמור על גבולות הגזרה שבין הרשויות והכבוד ההדדי ביניהן, כשבעניין זה על בית המשפט כעניין של מדיניות שיפוטית לכבד את הכנסת במקום שאלה סמכויותיה.

בג"ץ 4491/13

לקריאה נוספת, ראו:

שינוי חוק ששינסקי יבטיח את מלוא חלקו של הציבור ביצוא הגז הטבעי