הדוגמה הקיצונית ביותר לפוליטיזציה של המשפט הבינלאומי היא "זכות השיבה" שתובעים הערבים. במאמר זה אעמוד על טיבה וטבעה של "זכות" זו, ואצביע על-פי ניתוח של מקורות המשפט הבינלאומי כי במקום להתנגד לתביעת השיבה הערבית, מנימוקים דמוגרפיים של אובדן המדינה היהודית, יש לומר להם את האמת: אין פליטים פלשתינים
אחת הבעיות המרכזיות של מדינת ישראל בזירת ההסברה הבינלאומית הינה התמודדות עם תהליך הפוליטיזציה של המשפט הבינלאומי בכל הנוגע לסכסוך הישראלי-ערבי.
תהליך זה בא לידי ביטוי בכמה סוגיות, כאשר הנפוצה שבהן הינה אימוץ המונח "כיבוש" ביחס למלחמת ששת הימים, שתוצאותיה הביאו לשחרורם של שטחי יהודה ושומרון מהכיבוש הירדני ושטחה של רצועת עזה מהכיבוש המצרי ובהתייחסות למדינת ישראל כמדינה כובשת בשטחים אלו[1], לפי אמנת ז'נבה הרביעית[2]. העולם הערבי, מוסדות האו"ם ומרבית מדינות העולם, מתעלמים מכך ששטחים אלו נכללו מתחילה בשטח שיועד להקמת בית לאומי לעם היהודי בארץ ישראל ההיסטורית ומכך, שזכות משפטית זו הוכרה ואושרה פה-אחד על ידי מועצת חבר הלאומים ב-1922[3], עוגנה בסעיף 80 למגילת האו"ם[4] ועומדת בתוקפה עד היום. פרופ' יוג'ין רוסטאו, שהיה דיקן הפקולטה למשפטים באוניברסיטת ייל ותת-מזכיר המדינה האמריקני אשר ניסח את החלטה 242 באו"ם[5], קבע כי עומדת ליהודים הזכות להתיישב ביהודה ושומרון, בדיוק כפי שעומדת להם הזכות להתיישב בחיפה, בתל אביב ובירושלים[6].
דוגמה נוספת לכך, היא עצם הגדרת הערבים כ"פלשתינים" וזאת כאשר כל ההחלטות הבינלאומיות הרלוונטיות התייחסו לארץ ישראל כאל פלשתינה[7] ואילו לתושביה, התייחסו בהתאם להשתייכותם הלאומית; יהודים או ערבים. כך למשל, בהחלטת חבר הלאומים נקבע במפורש "...נתנה בזאת הכרה לקשר ההיסטורי של העם היהודי עם פלשתינה ובזכותו לכינון מחדש של ביתו הלאומי בארץ זו"[8]. ואף בהחלטת עצרת האו"ם 181 מיום 29 בנובמבר 1947, אשר נדחתה מיניה וביה על ידי כל מדינות ערב, דובר על חלוקת ארץ ישראל (פלשתינה) למדינה יהודית ומדינה ערבית[9]. מדינה פלשתינית לא נזכרת. במהלך השנים ובייחוד לאחר מלחמת ששת הימים, החלו הערבים לאמץ את המינוח פלשתינים, משל היו הם ילידי ותושבי פלשתינה מדורי דורות, צאצאי הפלישתים, המבקשים להשתחרר מעול "הכיבוש" הישראלי ולהקים "מחדש" מדינה פלשתינית בארץ ישראל.
אלא שלא צריך להיות היסטוריון או משפטן כדי לדעת שהפלשתינים הינם חלק בלתי נפרד מהאומה הערבית[10]. אין להם שפה, תרבות או דת "פלשתינית" ייחודית ולמעשה, רצונם להגדרה עצמית, אינו מבוסס על זכות היסטורית או משפטית בינלאומית כלשהי.
אולם, הדוגמה הקיצונית ביותר לפוליטיזציה של המשפט הבינלאומי, הינה "זכות השיבה" שתובעים הערבים ויש לעמוד על טיבה וטבעה של "זכות" זו ולבחון תחילה, האם ישנם בנמצא "פליטים פלשתינים".
כתוצאה ממלחמת השחרור, ברחו משטחה של מדינת ישראל הקטנה כ-500-750 אלף ערבים[11] אשר נקלטו במחנות פליטים שהוקמו עבורם ברצועת עזה שהייתה בשליטה מצרית, בשטחי יהודה ושומרון שהיו בשליטה ירדנית, בירדן, בלבנון ובסוריה.
האם אותם ערבים מוכרים כפליטים?
ההגדרה היחידה המוכרת במשפט הבינלאומי למונח "פליט" מעוגנת בנציבות האו"ם לפליטים[12] באמצעות אמנה בדבר מעמדם של פליטים[13] אשר נחתמה בז'נווה ב-28 ביולי 1951 וקבעה כך: "'פליט' הינו אדם שבגין אירועים שקדמו לינואר 1951 ישנו חשש סביר כי יירדף בשל גזע, דת, לאום או השתייכות לקבוצה חברתית מסוימת או עמדתו הפוליטית, הוא מצוי מחוץ למדינת הלאום שלו ואינו יכול ו/או חושש לקבל את הגנת מדינתו או שהינו חסר לאום ומצוי מחוץ למדינה שבה התגורר דרך קבע ואינו יכול ו/או חושש לשוב אליה"[14] אותה אמנה, שוללת את מעמדו של הפליט מאדם שנהנה מנתינות חדשה במדינה בה נקלט או שהוא סירב לקבלה[15] וזאת כדי למנוע שימוש בלתי ראוי במונח "פליט" למטרות פוליטיות. בהתאם להגדרה זו, גם אין לפליט כל דרך בעולם להוריש את מעמדו לצאצאיו ולהפך, אדם אשר נולד במדינה מסוימת הוא יליד אותה מדינה וזכאי להיות אזרח שלה.
כאן המקום להזכיר, כי לאחר קום המדינה ונוכח רדיפת היהודים במדינות ערב, ברחו כ-900 אלף יהודים[16] מבתיהם בארצות ערב ועלו ארצה. מדינת ישראל, על אף חבלי לידתה הקשים, אזרחה את כולם ולא הותירה אותם במעמד של פליטים.
יוער, כי חלק מהערבים שברחו בתש"ח, היגרו לארץ לצרכי עבודה[17] שנים ספורות לפני המלחמה וקשה לראותם כתושבי קבע לפני עזיבתם, חלק לא מבוטל קיבל במהלך השנים אזרחות ירדנית ויש כאלו שסירבו לקבל אזרחות אף שהיו זכאים לקבלה.
הנה כי כן, החלת הגדרה משפטית זו של "פליט" על הערבים אשר ברחו במלחמת השחרור מובילה למסקנה, שנותרו היום, בחלוף 65 שנה, ערבים בודדים, אם בכלל, העונים להגדרת "פליט" ואף לאותם בודדים, אין "זכות שיבה" מוקנית במשפט הבינלאומי לשוב למדינה שבה התגוררו, ככל שמדינה כזו קיימת. נעמוד על כך בהמשך.
דא עקא, מדינות ערב עמדו על כך שייכלל באמנה סעיף[18] ולפיו, מי שכבר מקבל סיוע או הגנה מאונר"א או מסוכנות אחרת של האו"ם, וזה היה המצב לגבי "הפליטים הפלשתינים", לא ייכלל בתחום סמכותה של נציבות הפליטים וזאת בשל חששן כי "הצביון הלא פוליטי של העבודה שתוכננה עבור הנציבות החדשה יעמוד בסתירה לטבעה הפוליטי מאוד של הבעיה הפלשתינית".[19]
בתרגום חופשי, מדינות ערב הצהירו, כי אף אם מבחינה משפטית בינלאומית לא ניתן לראות בערבים שברחו פליטים, הרי שמבחינה פוליטית יש לראות בהם "פליטים פלשתינים".
סוכנות אונר"א, הוקמה בהתאם להחלטה מס' 302 של העצרת הכללית באו"ם מיום 8 בדצמבר 1949 כגוף אוטונומי אשר תפקידו להעניק סעד ותעסוקה ל"פליטים הפלשתינים"[20] שברחו מהארץ במלחמת השחרור, אך לא הוטל עליה לטפל בשיבה של הפליטים. במועד הקמת הסוכנות, טרם הוקמה נציבות האו"ם לפליטים והאו"ם לא קבע מי ייכלל בהגדרת "הפליטים הפלשתינים" שיזכו לסעד ולתמיכה ולכן אונר"א הגדירה על דעת עצמה את המונח "פליט" כדלקמן:
"אנשים שמקום מושבם הרגיל בפלשתינה בין יוני 1946 למאי 1948 ושאיבדו את בתיהם ומקור פרנסתם כתוצאה מן המלחמה הערבית-ישראלית בשנת 1948".
הגדרה זו מלמדת, כי אונר"א הייתה מודעת היטב להגדרה האוניברסלית של פליטים, הכוללת רק אנשים שהיו תושבי קבע במדינת המוצא ונאלצה להגדיר מחדש את המונח "פליט" כדי לכלול בין הפליטים שיחסו בצילה, את כל הערבים שברחו, כולל מהגרי העבודה שהגיעו לארץ סמוך למלחמת השחרור ואיבדו את "מקור פרנסתם".
באותה עת, האונר"א טרם יזמה את הסטארט-אפ המוצלח של "הורשת" מעמד הפליטות לצאצאי הערבים שברחו בתש"ח, יוזמה זו נולדה מאוחר יותר עם הופעת הדור השני של הפליטים ועל מנת לדרוש את החלת "זכות השיבה" על בנים, שלישים וריבעים של "הפליטים הפלשתינים".
לשם השוואה, בנציבות האו"ם לפליטים, המטפלת בכל פליט בעולם שנעקר ממולדתו ומסייעת לו להשתקם – מספר הפליטים שבטפולה הולך ומתמעט ואילו אצל סוכנות האונר''א, המטפלת רק ב"פליטים הפלשתינים", מספר "הפליטים" רק הולך וגדל ושיקומם אינו עומד על הפרק, אלא להפך. הנצחתם היא אומנותם.
בהתאם להצהרתה של אונר"א[21], נכון להיום, היא "מספקת חינוך, בריאות, סעד ושירותי רווחה לפליטים זכאים מבין 4.6 מיליון הפליטים הפלסטינים החיים בחמשת אזורי הפעילות שלה בירדן, בלבנון, ברצועת עזה, בגדה המערבית ובסוריה".
במאמר מוסגר, חטאה של אונר"א אינו מסתכם בהנצחת בעיית הפליטים וברמיסת המטרה ההומניטארית שהיוותה בסיס להקמתה, אלא בהזנת מערכת החינוך שהקימה לרבבות ערבים, בשנאה תהומית למדינת ישראל, בהטמעת רעיון "השיבה" של מיליוני ערבים לתוככי מדינת ישראל ובמתן לגיטימציה לטרור המופנה נגד אזרחיה[22].
החלטות האו"ם הרלוונטיות
העולם הערבי נוהג להציג את החלטת העצרת הכללית 194 (III), מיום 11 בדצמבר 1948 [23] כראיה "לזכות השיבה" המוקנית כביכול "לפליטים הפלשתינים", אך אין דבר רחוק יותר מהאמת. יצוין, כי החלטות העצרת הכללית של האו"ם, להבדיל מהחלטות מועצת הביטחון של האו"ם, הן המלצות דקלרטיביות ולא מחייבות, התלויות בהסכמת הצדדים[24].
החלטה 194 עסקה במספר נושאים ובכללם, הניסיון להביא להפסקת אש בין הצדדים לסכסוך, ייסוד ועדת פיוס אזורית, פירוז ירושלים, הגנה על המקומות הקדושים וכן בנושא הפליטים (פסקה 11[25]). הפסקה לא מדברת על פליטים ערבים או פלשתינים, אלא על פליטים באופן כללי, ערבים ויהודים כאחד. הפסקה אומרת שיש להתיר לפליטים לשוב לבתיהם, הדגש הוא על אובדן רכושם ולא על אובדן מולדתם. (Should be permitted"") המונח Should באנגלית משמעותו המלצה ולא חובה ואין כל אזכור לזכות מוקנית כזו. ואף זאת, רק בתנאי שיהיו מוכנים לחיות בשלום עם שכניהם וכי הדבר ייעשה בזמן המוקדם ביותר שזה יהיה מעשי. עוד נאמר שם כי הפליטים שיבכרו שלא לשוב לבתיהם, יקבלו פיצוי על רכושם על ידי הממשלות ו/או הרשויות האחראיות. אין שום התייחסות פרטנית לממשלת ישראל בהקשר הזה וברור שהאחריות להיווצרות בעיית הפליטים הערבים (וכן הפליטים היהודים שנסו ממדינות ערב), רובצת על כתפיהן של מדינות ערב שתקפו את מדינת ישראל ולא על המדינה שהותקפה למחרת הולדתה, ומכל מקום, שווי הרכוש שהותירו מאחוריהם הפליטים היהודים ממדינת ערב, גדול לאין שיעור מהרכוש שהותירו בארץ, הפליטים הערבים[26].
לא למותר לציין, כי חלק ממדינות ערב ובכללן מצרים, לבנון וסוריה, הצביעו בעצרת האו"ם נגד החלטה זו, כפי שהצביעו ב-29 בנובמבר 1947 נגד החלטה 181 (אז כל מדינות ערב הצביעו נגדה) אך כל זה אינו מונע מהפלשתינים להעלות היום את דרישתם המופרכת ל"זכות שיבה" בהסתמך על החלטות אלו, שנציגיהם הצביעו נגדן וראו בהן החלטות בלתי מחייבות בעליל.
בהחלטה נוספת שנתקבלה בעצרת הכללית, החלטה 393(v) מיום 2 בדצמבר 1950, אשר הוגדרה כ"סיוע לפליטים מפלשתינה" נאמר : "העצרת הכללית... (4) לוקחת בחשבון (Considers) , מבלי לפגוע באמור בסעיף 11 להחלטה 194 של העצרת הכללית, את שילובם של הפליטים בחיים הכלכליים במזרח התיכון, בין באמצעות שיבה ובין באמצעות יישובם מחדש, כעניין חיוני להכנה לתקופה שבה ייפסק הסיוע הבינלאומי וכן לשם השגת שלום ויציבות באזור"[27]. החלטה זו רק מחזקת את הפרשנות שלנו להחלטה 194 , כי יישובם מחדש של הפליטים הערבים בארצות ערב כמו יישובם מחדש של הפליטים היהודים במדינת ישראל, הייתה חלופה מוצהרת כבר אז.
החלטת מועצת הביטחון 242[28] שהתקבלה לאחר מלחמת ששת הימים, התייחסה לבעיית הפליטים וקבעה כי יש "להגיע להסדר צודק של בעיית הפליטים" (סעיף זה חזר על עצמו במסגרת החלטה 338) אך לא אזכרה כלל את "הפלשתינים" ולא במקרה, ולא העניקה למאן דהו "זכות שיבה". ברקע החלטה זו, עמדה ההכרה כי לכל צד בסכסוך היו פליטים, כפי שפרטנו לעיל וכאשר באים לדון בהסדר שיביא קץ לסכסוך, אי אפשר להתעלם מהפליטים הללו וכפי שהיהודים, פליטי מדינות ערב, נקלטו ואוזרחו במדינת ישראל, על מדינות ערב לפעול באותה דרך ביחס לפליטים הערבים.
תהליך הפוליטיזציה לא פסח על העצרת הכללית של האו"ם ולמעשה, החל ממלחמת ששת הימים ובעיקר לאחר מלחמת יום הכיפורים, היא החלה להכיר ב"עם הפלשתיני" ובזכות שלו לעצמאות מדינית וכן התייחסה לזכות השיבה של "פלשתינים" (תוך השמטת המונח "פליטים") לשוב לבתיהם.
החלטה 3236 של עצרת האו"ם מיום 22 בנובמבר 1974 הצהירה (סע' 2) כי:"העצרת הכללית מאשררת את הזכות המוחלטת של הפלשתינים לחזור לבתים ולרכוש מהם הועתקו או נעקרו וקוראת לחזרתם"[29]. אגב, הצהרה זו (כמו החלטה 194) עוסקת בשיבה "לבתים ולרכוש" ולא "לארצם" וזאת כאשר הנכסים עצמם כבר לא היו קיימים באותה עת. ככל שהיו בוחרים הערבים להגיש תביעות כספיות על אובדן רכושם, הן היו מתקזזות, בריבית דריבית, עם תביעות שכנגד מצד פליטי מדינות ערב.
העצרת הכללית של האו"ם שבה על הצהרה זו בדבר "זכויות הפלשתינים" במסגרת החלטות נוספות שנתנו במהלך השנים שחלפו, אך כאמור, אין התייחסות יותר לפליטים אלא לפלשתינים כמכלול, ככל הנראה מתוך חשש שצמצום "הזכות" לפליטים בלבד, כהגדרתם האוניברסאלית, להבדיל מהגדרתם המלאכותית באונר"א, לא תותיר פליטים שיוכלו לממשה.
שנה לאחר מכן, המשיכה עצרת האו"ם במהלכיה הפוליטיים נגד מדינת ישראל וביום 10 בנובמבר 1975 נתקבלה החלטה 3379 של עצרת האו"ם אשר הצהירה כי :"ציונות היא צורה של גזענות ואפליה גזעית"[30].
בשולי הדברים, יוער כי המשפט הבינלאומי ההומניטארי, אינו מכיר "בזכות שיבה" המוקנית לפליטים לשוב למדינות מהן ברחו ולא מטיל כל חובה שבדין על מדינת המוצא, להשיב את הפליטים אליה[31] ולמעשה, ההיסטוריה המודרנית רצופה מלחמות שהביאו לחילופי אוכלוסין וליישובם מחדש של הפליטים, במדינות המקלט.
סיכום
בהתאם להגדרה האוניברסלית של "פליט" והשלכותיה על מלחמת השחרור, אדם שמגורי הקבע שלו היו בארץ ישראל במשך שנים ולא היה ממהגרי העבודה וברח מהארץ כתוצאה ממלחמת השחרור ולא הייתה לו אפשרות לקבל אזרחות במדינת המקלט, הוא אכן פליט.
כמה פליטים ערבים כאלו ישנם היום בחיים? מעטים, אם בכלל.
האם המשפט הבינלאומי מעניק לפליט כזה "זכות שיבה" למדינת ישראל? לא.
לפיכך, במקום להתנגד לתביעת השיבה הערבית, מנימוקים דמוגרפיים של אובדן המדינה היהודית, צריך פשוט לומר להם את האמת: אין פליטים פלשתינים!
הכותב הינו עורך דין, בוגר הפקולטה למשפטים באוניברסיטת בר-אילן, מראשי "הפורום המשפטי למען ישראל" (ע"ר), מתמחה במשפט מנהלי, חוקתי ובינלאומי
[2] Convention (IV) relative to the Protection of Civilian Persons in Time of War. Geneva, 12 August
[3] C.529.M.314.1922.VI, Mandate for Palestine - League of Nations
[4] Charter Of the United Nations, Chapter XII - International Trusteeship System, Article 80
[5] S.C. Res. 242, U.N. SCOR, 22d Sess., U.N. Doc. S/RES/242 (1967)
[6] Rostow, Eugene V., The New Republic 23 April 1990 The Historical Approach to the Issue of the Legality of Jewish Settlement Activity;
[7] אוריאל דן ויעקב שמעוני, "החברה הערבית- פלשתינית ואמירות עבר הירדן", ההיסטוריה של א"י; המדינה והבית הלאומי (1947-1917) (יהושע פורת ויעקב שביט (עורכים), כרך תשיעי (יד בן צבי/ כתר 1982), עמ' 263 ואילך; דוגמאות נוספות המלמדות על כך: Balfour Declaration 1917; British White Paper of June 1922 ; British White Paper of 1939 Declaration 1917 ; וכן ראה http://avalon.law.yale.edu/subject_menus/mideast.asp
[8] ראה 3.
[9] Resolution 181 (II). Future government of Palestine, A/RES/181(II), 29 November 1947
[10] GA Ord Res, 2nd Session, 1947, Ad hoc Committee on the Palestine Question, pp. 5-11, also in: Lapidotj and Hirsch (eds.), The Jerusalem Question and its Resolution: Selected Documents (Dordrecht 1994)13
[11] ארלין קושנר, בעיית הפליטים של האו"ם, תכלת 23, אביב התשס"ו - 2
[12] UNHCR-United Nation High Commission for Refugees
[13] 1951 Convention Relating to the Status of Refugees
[14] CHAPTER I: General Provisions, Article 1, definition of the tem “refugee”, A(2)
[15] CHAPTER I: General Provisions, Article 1, definition of the term “refugee”, C(1)
[16] איתמר לוין, "שקיעה במזרח: חיסול הקהילות היהודיות במדינות ערב ושוד רכושן (משהב"ט, הו"ל, 2001)Dershowitz, Case for Israel, 42-43, 88-89, Michael Oren, Six Days of War, June 1967 and the Making of the Modern Middle East (Oxford, UK: Oxford University Press, 2002), 3-4, 307-308
[17] Benny Morris, The Birth of the Palestinian Refugee Problem, 1947-1949
Donna E. Arzt, Refugees into Citizens: Palestinians and the End of the Arab-Israeli Conflict, Reviewed by William B. Quandt, May/June 1997
[18] CHAPTER I: General Provisions, Article 1, definition of the term “refugee”, D(1)
[19] UNHCR, The State of the World’s Refugees: Fifty Years of Humanitarian Action (Oxford: Oxford, 2004), ch. 1, “The Early Years,” box 1.2 .
[20] A/RES/302 (IV), 8 December 1949, Assistance to Palestine Refugees
[21] אתר אונר"א בעברית, אודות, http://www.unrwa.org/htemplate.php?id=88
[22] Emanuel Marx and Nitza Nachmias, “Dilemmas of Prolonged Humanitarian Aid Operations: The Case of UNHCR,” The Journal of Humanitarian Assistance, June 22, 2004
“Hamas Scores Sweeping Victory in UNRWA Elections” Palestine Information Center, June 10, 2003; www.palestineinfo.co.uk/am/publish/article_1214.shtml.
;Allison Kaplan Sommer, “unrwa on Trial,” Reform Judaism (Winter 2002), p. 42
דו"ח הרשות לביקורת הממשל מנובמבר 2003, שעסק בחקירת פעולות אונר"א ראה www.gao.gov/new.items/d04276r.pdf.
[23] A/RES/194 (III). Palestine -- Progress Report of the United Nations Mediator, 11 December 1948
[24] Brownlie 1990, 14, 699 ;Shaw 1997, 89 ; Akehurst 1997, 378
[25] A/RES/194 (III), 11. Resolves that the refugees wishing to return to their homes and live at peace with their neighbours should be permitted to do so at the earliest practicable date...
[26] שיבת פליטים פלסטינים. לתחומי מדינת ישראל. יפה זילברשץ נמרה גורן־אמיתי. עורכת: רות גביזון. מרכז מציל״ה למחשבה ציונית, יהודית, ליברלית והומניסטית. ירושלים, תש״ע־2010, עמ' 38.
[27] A/RES/393 (V), 2 December 1950, Assistance to Palestine refugees
[28] S.C. Res. 242, U.N. SCOR, 22d Sess., U.N. Doc. S/RES/242 (1967)
[29] A/RES/3236 (XXIX), Question of Palestine, 22 November 1974
[30] A/RES/3379 (XXX), Elimination of all forms of racial discrimination
[31] שיבת פליטים פלסטינים. לתחומי מדינת ישראל. יפה זילברשץ, נמרה גורן־אמיתי. עורכת: רות גביזון. מרכז מציל״ה למחשבה ציונית, יהודית, ליברלית והומניסטית. ירושלים, תש״ע־2010, פרק שלישי, עמ' 65.
