חדשות

הרכב של שבעה שופטי בג"ץ פירסם הבוקר את הנימוקים שהובילו להחלטת הרוב לפני כחודש להעביר לאלתר מכהונתם את ראשי עיריית רמת השרון ונצרת עלית נוכח כתבי האישום שהוגשו נגדם. בעוד השופט רובינשטיין קבע כי "המציאות הישראלית מחייבת שיניים", סבר הנשיא גרוניס בדעת מיעוט שיש להמתין להכרעת הבוחר וכי הכרעת שופטי הרוב מובילה למצב משפטי אבסורדי. בסופו של יום נפסק ברוב דעות כי למועצת הרשות המקומית שיקול דעת להעביר מסיבה זו את ראש הרשות מכהונתו, גם אחרי הבחירות, אבל אין אפשרות משפטית למנוע מהם להתמודד בבחירות

בספטמבר 2013, כחודש לפני מועד קיומן של הבחירות לרשויות המקומיות, החליט הרכב מורחב של שופטי בג"ץ להעביר לאלתר מכהונתם את ראש עיריית רמת השרון יצחק רוכברגר וראש עיריית נצרת עילית שמעון גפסו נוכח כתבי אישום שהוגשו נגדם על עבירות שלכאורה עברו במסגרת מילוי תפקידם. כתב האישום נגד גפסו ייחס לו עבירות של לקיחת שוחד, ואילו כתב האישום נגד רוכברגר ייחס לו ריבוי עבירות של רישום כוזב במסמכי תאגיד וריבוי עבירות של מרמה והפרת אמונים בתאגיד, בנוגע לתקופה בה כיהן במקביל לכהונתו כראש העירייה כמנכ"ל ויו"ר הדירקטוריון של "קרן ההשתלמות של עובדי הרשויות המקומיות".

ברוב דעות קבעו שישה שופטי בג"ץ כי מועצות העיריות חייבות היו להתכנס ולדון בסוגיית העברתם של ראשי העיריות מכהונתם, וכי החלטת מועצת עיריית נצרת עילית שלא להעביר את ראש העירייה מכהונתו וכן החלטת מועצת עיריית רמת השרון להוריד את הנושא מסדר היום ואף לא להתכנס לדיון על כך – אינן עולות בקנה אחד עם עקרון השמירה על טוהר המידות ושלטון החוק, גם בשים לב לכך שהבחירות לרשויות המקומיות עומדות בפתח. לכן כאמור החליטו שופטי בג"ץ להעביר את ראשי העיריות מכהונתם, אולם נקבע כי אין אפשרות משפטית למנוע מהם להתמודד שנית בבחירות.

עם זאת, הבהירו שופטי בג"ץ כי אם השניים ייבחרו בסופו של יום – המועצה מחויבת להתכנס בסמוך לאחר הבחירות כדי לדון ולהכריע בשאלה האם להעביר את ראשי העירייה מכהונתם. פסק דינם של שופטי בג"ץ ניתן אז ללא נימוקים, וכעת מתפרסמים הנימוקים שהביאו להחלטה התקדימית, לאורך כ-100 עמודים. הדיון נסב סביב שלושה מצבים שונים: האחד – שאלת העברת ראש רשות מקומית מכהונה נוכח כתב אישום המוגש נגדו תוך כדי הכהונה, השני – שאלת מניעת מועמדות לראשות רשות מקומית נוכח כתב אישום שהוגש נגד המתמודד, והשלישי – שאלת העברת ראש רשות מקומית מכהונה אחרי הבחירות, נוכח כתב אישום אשר הוגש נגדו עוד לפני הבחירות.

אכסניה מתאימה

המשנה לנשיא, השופטת מרים נאור, קבעה בפסק הדין המרכזי בפרשה כי למועצת הרשות המקומית שיקול דעת להעביר את ראש הרשות מתפקידו בשל כתב אישום שהוגש נגדו. ראשית, דנה השופטת נאור בשאלת העברתו של ראש רשות מקומית מכהונתו בשל כתב אישום שהוגש נגדו במהלך הכהונה. צוין כי התנאים לפקיעת כהונתו של ראש עירייה או מועצה מקומית, או השעייתו מתפקידו הציבורי, מעוגנים בחוק חוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם). אלו קובעים בין היתר כי כהונתו של ראש הרשות תפקע אוטומטית בגין מעורבות בפלילים, אולם אינם מסדירים מצב בו רק הוגש כתב אישום. עם זאת, סעיף 22 לחוק קובע את סמכותה של מועצת הרשות לדון ולהחליט האם יש מקום להעביר את ראש הרשות מכהונתו נוכח נסיבות אחרות.

לדעת השופטת נאור, גם אם כהונתו של ראש הרשות לא נפסלה אוטומטית מכוח הדין, במסגרת שיקול הדעת המוקנה למועצה להחליט על העברתו מתפקידו – חובתה לשקול גם מצב של הגשת כתב אישום נגדו. זאת, על יסוד נקודת המוצא שנקבעה בפסיקה לפיה דיני הפסלות הסטטוטוריים אינם בגדר רשימה סגורה, וכי בנסיבות המתאימות גם מקרים החורגים מתנאי הפסלות הסטטוטוריים יחייבו את הפסקת כהונתו של נושא המשרה הציבורית. כך לדוגמא, קבע בית המשפט במקרים דומים בעבר כי הגשת כתב אישום חמור נגד שר בממשלה או סגנו מחייבת את ראש הממשלה להעבירו מכהונתו (פרשת דרעי: בג"ץ 3094/93 ופרשת פנחסי: בג"ץ 4267/93). לדעת נאור, סעיף 22 הוא בגדר אכסניה מתאימה לשקול העברה מכהונה של ראש עירייה או מועצה מקומית במקרה של הגשת כתב אישום, נוכח שיקולי שלטון החוק וטוהר המידות העומדים בסיס הסמכות המוקנית למועצה, וגם למרות שמדובר בהפסקת כהונה של נבחר ציבור אשר נבחר לתפקידו באמצעות בחירות ישירות.

לשחיתות לכאורה יש משקל כבד

בהתאם למסקנה זו, עמדה השופטת נאור על קשת השיקולים אותם ראוי שמועצת הרשות תביא בחשבון במסגרת הפעלת שיקול דעתה להעברת ראש הרשות מכהונתו: בין היתר, יש להביא בחשבון את חומרת העבירות המיוחסות לראש הרשות המקומית, הערך עליו באה העבירה להגן – כאשר חומרה מיוחדת תימצא בעבירות שביסודן ערכים מוגנים בדבר טוהר המידות, אמון הציבור ברשויות השלטון והבטחת יושרם האישי של משרתי הציבור. עוד יש לשקול את התמשכות והיקף העבירות, מספר האישומים ופרק הזמן שחלף מאז ביצוען הנטען.

שיקול חשוב נוסף לדעת נאור הוא הזיקה בין העבירות לבין סמכויותיו ומעמדו של ראש הרשות. שיקולים אחרים הם חזקת החפות הנתונה לכל אדם וכן סמיכות מועד הבחירות. הודגש כי לא מדובר ברשימה סגורה של שיקולים, שכן בעתיד יתכן שיקבע כי ישנם שיקולים נוספים המכריעים את הכף לכאן או לכאן בהתאם לנסיבות העניין הספציפי. עם זאת, הבהירה השופטת נאור כי לשחיתות לכאורה יש משקל כבד, העלול להעמיד בצל את כל יתר השיקולים.

אשר למתחם ההתערבות השיפוטית בשיקול דעתה של מועצת הרשות המקומית, קבעה השופטת נאור כי אין מחלוקת שהחלטת הרשות כפופה לאמות המידה של המשפט המינהלי. עם זאת, הריסון שנוקט בית המשפט בהתערבות בהחלטות הכנסת לא יוחל על גורמים שלטוניים אחרים כמו מועצת העירייה, גם בהתחשב בכך שמדובר בגוף קולגיאלי-פוליטי השוקל שיקולים פוליטיים וקואליציוניים בהחלטותיו.

המשנה נאור דנה בשני המצבים האחרים שפורטו, ותחילה בשאלה האם ניתן למנוע מאדם שהוגש נגדו כתב אישום חמור להתמודד בבחירות לראשות רשות מקומית. צוין כי סעיף 4 לחוק בחירת ראש הרשות וסגניו קובע את תנאי הכשירות להתמודדות. עם זאת, לא ניתן לאתר בדין סמכות למאן דהוא שלא לאשר את התמודדותו של מועמד המקיים את הכשירות הקבועה בחוק, אם המועמד מואשם בפלילים. בנוסף, לא קיימת אפשרות משפטית לחייב את המועמד עצמו שלא להתמודד בבחירות. גם מבחינת בית המשפט, המועמד בכובעו ככזה אינו מפעיל כל סמכות ועל כן הוא אינו בגדר רשות ציבורית שבית המשפט יכול להעביר ביקורת שיפוטית על החלטתו להתמודד בבחירות, אף במקום שאין הדבר ראוי מבחינה ערכית ומוסרית. בנוסף, לא ניתן להורות לסיעות שלא להציע מועמד נגדו הוגש כתב אישום, שכן גם האנשים והגופים הרשאים להציע מועמד לפי סעיף 5(א) לחוק, אינם בגדר גורם ציבורי או אנשים הממלאים תפקידים על פי דין.

לבסוף, פנתה המשנה נאור לדון במצב השלישי שפורט – שאלת ההעברה מכהונה של ראש רשות מקומית שנגדו הוגש כתב אישום לפני הבחירות. לדעת נאור, אכן ניתן מכוח סעיף 22 הנ"ל להעביר ראש רשות מכהונתו גם כאשר הוגש נגדו כתב אישום עוד לפני הבחירות. עוד צוין כי במצב זה רצון הבוחר הוא אחד השיקולים שיש להביא בחשבון, אך עם זאת רצון זה אינו יכול לגבור על יתר השיקולים הרלוונטיים ועליו להיות אחד מני-רבים.

נקבע כי נוכח הפגיעה הקשה בטוהר המידות ובאושיות השלטון הדמוקרטי ובשלטון החוק, אין לקבוע כלל לפיו נבחר ציבור "מחוסן" מהעברה מכהונה בשל העובדה שהציבור בחר בו למרות שכתב האישום החמור נגדו הוגש כבר לפני הבחירות. הודגש כי כלל כזה עלול להביא לשחיתות מידות שמדינת ישראל הדמוקרטית אינה יכולה להתיר, ומלבד זאת לעתים ישנם מצבים בהם הציבור ישלים עם תופעות והתנהלות שבית המשפט לא יכול להשלים עמן.

למרות שהשופטת נאור קבעה כי ההכרעה במצב זה עודנה מוקדמת בכל הנוגע למקרה דנן, היא ראתה לנכון להעביר מסר למועמדים עתידיים לראשות רשויות מקומיות לפיו עליהם לדעת כי גם אם הוגש נגדם כתב אישום לפני הבחירות – אין בבחירות כשלעצמן כדי "לחסן" אותם מהעברה מכהונה.

פגיעה אנושה באמון הציבור בשלטון המקומי

במקרה הפרטי של גפסו נפסק כאמור כי יש להעביר לאלתר את ראש העירייה מכהונתו. הודגש כי המשך כהונתו של ראש רשות המואשם במעשה של נטילת שוחד, בפרט בהתחשב בנסיבותיו החריגות של המעשה, יפגע אנושות באמון הציבור במוסדות השלטון המקומי, ואף בעקרונות הדמוקרטיה בכללותם. לשיטתה, נסיבותיה של העבירה ופגיעתה הפוטנציאלית בזכויות יסוד מקנות למעשה המיוחס לראש העירייה חומרה יתרה, ממנה לא יכולים היו חברי מועצת העירייה להתעלם בהחליטם שלא להעבירו מכהונתו, ועל כן החלטתה אינה עולה בקנה אחד עם עקרון השמירה על טוהר המידות ושלטון החוק, והיא בלתי סבירה באופן קיצוני.

באשר לרמת-השרון, קבעה נאור כי מעשיו לכאורה של ראש העירייה רוכברגר הם מעשי שחיתות, והעובדה שחלף מאז זמן רב והכספים הוחזרו זה מכבר – אינם יכולים להוות משקל נגד מספיק לחומרת המעשים ולהיותם התנהגות שאינה הולמת מעמדו של ראש רשות מקומית ואינה עולה בקנה אחד עם עקרון השמירה על טוהר המידות ושלטון החוק. לפיכך, נקבע כי החלטת מועצת עיריית רמת השרון שלא לדון בהעברה מכהונה הייתה בלתי סבירה באופן קיצוני, באופן המחייב את העברתו של ראש העירייה מכהונתו באופן מיידי.

השופט רובינשטיין: "המציאות הישראלית מחייבת שיניים"

יתר שופטי ההרכב הצטרפו לדעתה של המשנה נאור והעירו את הערותיהם, ביניהם השופטים עדנה ארבל, אליקים רובינשטיין, אסתר חיות, ניל הנדל וצבי זילברטל.

השופט הנדל ציין כי לשיטתו "הפער בין הרצוי למצוי, אינו מצדיק הקלה בדרישות אלא דווקא מצריך מאמץ לצמצם אותו". הוא הדגיש כי ישנה הסכמה בין כל חברי ההרכב לפיה "רצוי שהמחוקק ייתן את דעתו לנושא רגיש זה, ובפרט לחוסר בחקיקה הנוגעת לממשק בין העברה מכהונה של ראש עירייה מכהן על ידי מועצת הרשות או בית המשפט ובין זכאותו של זה להתמודד בבחירות הקבועות מראש". השופט הנדל ציין כי "דווקא בשל רגישות שופטי הרוב למגבלותיו של בית המשפט, נמנענו מלהכריע בשאלת התמודדותם של ראשי עיריות רמת השרון ונצרת עילית בבחירות הקרובות. התמקדנו בסמכותנו לפסוק בשאלת העברתם מכהונה, שהעיגון לה מצוי בסעיף 22 לחוק בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם – הוא הדין המצוי".

ואילו השופט רובינשטיין העיד מניסיונו בעבר כיועץ המשפטי לממשלה, ופסק כי "כנראה אין תועלת בדברי כיבושין ציבוריים. בהיותי היועץ המשפטי לממשלה, לעת החלטות של סגירת תיקים מחוסר ראיות מספיקות, בחקירות מתוקשרות מסוימות כנגד אישי ציבור, כתבתי לא אחת החלטה מנומקת, כדי שיובן ברבים מדוע אחרי הרעש בחקירות בא קול דממה דקה. ראיתי זאת כחובה לציבור, במקום סגירה בשורותיים המסתיימת במלים 'אין די ראיות'... גם מאת יורשי בתפקיד יצאו החלטות כאלה, פשוט כי אי אפשר אחרת. ואולם המטרה של תיקון באמצעותן לא הושגה, בוודאי לא באורח מספיק. באתי לכלל מסקנה, כי המציאות הישראלית מחייבת שיניים. בדומה למבקרי המדינה שקָבלו שנים על היעדר 'שיניים' מספיקות (הדבר תוקן במקצת), המסקנה המצערת היא כי מה שאינו נתקן בדברי כיבושין, יתוקן בהחלטות שיפוטיות. המקרה דנא הוא במידה רבה כזה".

בתשובה לעמדת המיעוט של הנשיא גרוניס, ציין השופט רובינשטיין כי "במישור הציבורי הבענו דעתנו חודשיים לפני כן, בפרשת צבי בר כאמור. ואולם, לא היה לנו שומע, בחינת 'כלבי השמירה נובחים והשיירה עוברת'; 'צפצוף ארוך', ולעתים הבטחות לעתיד ללא מימוש, ואל אחטא בשפתי ואכנה אותן 'כצפצוף הזרזיר', אחד בפה ואחד בלב, כביטויו של רבי יהודה הלוי. אם כן, עלינו לדאוג לכך שהשיירה לא תעבור, ולא יהיה צפצוף, וזאת בחינת 'לא ייעשה פסיקתי' ".

הנשיא גרוניס: הכרעת שופטי הרוב מובילה למצב אבסורדי

הנשיא אשר גרוניס נותר בדעת מיעוט, שכן לשיטתו אין הצדקה להתערבות שיפוטית שעה שהבחירות המקומיות עומדות בפתח ויש לתת לבוחר לומר את דברו. לדעת גרוניס, העובדה שמדובר בתקופת בחירות צריכה להנחות את בית המשפט לנהוג באיפוק, ומלבד זאת הדרך הטובה ביותר לבחון את "אמון הציבור" שעל הגנתו עמדו יתר השופטים היא להמתין לתוצאות הבחירות ולגלות האם הציבור אכן מוכן ונכון להצביע עבור מועמדים שכיהנו כראשי רשויות מקומיות ואשר מעל ראשם תלויים ועומדים כתבי אישום.

קושי נוסף עליו עמד הנשיא גרוניס היה ההסדרים הקיימים כיום בחקיקה בכל הנוגע להליכים פליליים הננקטים נגד ראשי רשויות מקומיות. לשיטתו, במקרה זה מדובר בשלב של הגשת כתבי אישום, בעוד שעל פי ההסדר אותו קבע המחוקק, ראש רשות מקומית שהורשע בעבירה שיש עימה קלון יושעה מתפקידו לאחר מתן גזר הדין ועד שפסק הדין יהפוך סופי, ורק משעה שפסק הדין הפך סופי תפקע כהונתו. בהתאם לכך, סבור הנשיא גרוניס כי גישתם של שופטי הרוב מובילה למצב אבסורדי בו דרגת חומרה פחותה מהרשעה בצירוף קלון, כלומר הגשת כתב אישום, תגרור סנקציה חמורה יותר של הפקעת כהונה להבדיל מהשעיה בלבד, באופן המאיין למעשה סעיפים מסוימים בחוק.

לא זו אף זו, העברה של ראש רשות מקומית מכהונתו לפי סעיף 22 לחוק תלויה לא רק באישור מועצת הרשות אלא גם באישור שר הפנים. עם זאת, אין כל טענה כי טרם הגשת העתירות דנן נעשתה פנייה לשר על מנת שיפעיל את סמכותו, ושופטי הרוב התעלמו מחסר זה. במילים אחרות, אפילו לוקה החלטת המועצה בפגם של חוסר סבירות קיצוני, לא נובע מכך בהכרח שאף החלטתו של שר הפנים, לוּ הייתה ניתנת, נגועה בפגם האמור. לפיכך סבר גרוניס כי המהלך הנכון צריך היה להיות תחילה מתן צו מוחלט, לאחר מכן הפניית העניין לשר הפנים ורק לאחר מכן ביקורת שיפוטית על החלטת השר.

עוד ביקש גרוניס להביע עמדתו בנוגע למצב השלישי שתואר לעיל – קרי העברת ראש רשות מתפקידו לאחר הבחירות. לדבריו, אם מקבלים את גישתם של חלק משופטי הרוב, הרי שהחלטה עתידית של המועצה שלא להעבירו מכהונתו תהא נגועה באותו פגם של חוסר סבירות קיצוני, ובהכרח משתמע מכך שגם בחירתו הישירה של הציבור שהובילה לנצחונו בבחירות - לוקה באותו פגם. לדעת גרוניס, אמירה מעין זו לגבי ציבור הבוחרים הינה מרחיקת לכת מבחינת עקרונות היסוד של המשטר הדמוקרטי. לסיכום קבע הנשיא כי יש להבדיל בין ההיבט הציבורי להיבט המשפטי, ועל אף שאין זה ראוי שאדם שמעליו תלוי כתב אישום יכהן כראש רשות מקומית - נוכח הוראותיו של החוק החרות ולאור סמיכות הבחירות, אין בית המשפט רשאי להתערב.

(בג"ץ 4921/13, בג"ץ 5126/13, בג"ץ 5597/13, בג"ץ 5598/13)