חדשות

מחקר של מרכז טאוב מגלה כי לאחד מכל שבעה ישראלים בוגרים (15%) יש תיק פתוח בהוצאה לפועל והתיקים נותרים פתוחים לזמן ממושך ואף בלתי מוגבל. ישראל מפגרת אחרי מדינות המערב המתועשות גם בקשיחות והתעמרות בחייבים שאינם מסוגלים לשלם. מאסר החייבים אינו יעיל ופוגע ביעילות שוק האשראי. הליכי פשיטת הרגל מפרכים ומענים. המערכת הקיימת מעכבת תחרות בשוק ההלוואות וגורמת קשיים מיותרים לחייבים. רשות האכיפה והגבייה בתגובה: ב-2012 חלה ירידה בשימוש בהליכים מבצעיים לגביית חובות

בספרו החדש בעברית, "הפינגווין והלווייתן" (בהוצאת כנרת זמורה ביתן, 2013), מציע לקוראיו החוקר הישראלי-האמריקאי יוחאי בנקלר, שהוא פרופ' למשפטים באוניברסיטת הרווארד והמשפטן הזר הראשון שהתמחה בבית המשפט העליון האמריקאי, לחשוב לרגע על תֶמיס, אלת הצדק במיתולוגיה היוונית, עיניה מכוסות ומאזניים בידה. "היא זקוקה לעזרה רבה", מסביר פרופ' בנקלר, "שכבות מרובות של שיטור והליכים משפטיים, כדי לשמר את התחושה שהתהליך שעליו היא מושלת – החוק – הוא הוגן".

להמחשת חשיבותה של מידת ההגינות בביצועם של ההליכים המשפטיים מביא פרופ' בנקלר את המחקר המקיף ביותר שנערך בארצות הברית על הגינותו של התהליך המשפטי. המחקר, שנערך על ידי הפסיכולוג טום טיילר, בדק את היחס כלפי החוק בקהילות עניות. טיילר גילה, למרבה ההפתעה, שהיחס של אנשי אותן קהילות כלפי החוק ואכיפתו, קשור יותר לתפיסת ההגינות בתהליך מאשר בתוצאות. "בסיכומו של דבר, אנשים שמזלם החברתי והכלכלי לא שפר עליהם עדיין ראו את אכיפת החוק כלגיטימית, ואת שמירת החוק כהכרחית, בתנאי שאכיפת החוק נתפסה בעיניהם כתהליך לגיטימי", מסיק מהמחקר פרופ' בנקלר.

לכל ישראלי שביעי תיק פתוח בהוצל"פ

נזכרתי במחקרו המקיף של טיילר ובמסקנות של פרופ' בנקלר למקרא ממצאיו החדשים של החוקר הישראלי ד"ר אשר מאיר, על יחסה של מדינת ישראל אל בעלי החוב מקרב אזרחיה. ד"ר מאיר, עמית מחקר במרכז טאוב לחקר המדיניות החברתית בישראל ומרצה בכיר לכלכלה בבית הספר הגבוה לטכנולוגיה בירושלים, מצביע במחקרו החדש על כך שהמערכת הנוכחית מעכבת תחרות בשוק ההלוואות וגורמת קשיים מיותרים לחייבים.

במחקר החדש, שכאמור נערך לאחרונה במרכז טאוב, נמצא כי לאחד מכל שבעה ישראלים בוגרים יש תיק פתוח בהוצאה לפועל. התיקים נותרים פתוחים לזמן ממושך מאוד. במחקר מובאים ממצאי דו"ח רשות האכיפה והגבייה לשנת 2012, ממנו עולה כי לכ-755 אלף ישראלים יש תיק פתוח בהוצאה לפועל. "הנתונים הללו מצביעים על היקף מדאיג של כ-15% מהאוכלוסייה הבוגרת בישראל", מסביר ד"ר מאיר, ומוסיף כי "כחצי התיקים עדיין נותרים פתוחים לאחר ארבע שנים".

נוסף לריבוי הישראלים המצויים בהליכי גבייה, הסנקציות המופעלות נגד חייבים בישראל נמצאו נוקשות בקנה מידה בינלאומי. חייבים רבים – מעל 70 אלף איש, נכון לסוף שנת 2012 – מוכרים כ"מוגבלים באמצעים". המשמעות היא שרשם ההוצאה לפועל הכיר בכך שבנסיבות הנוכחיות אין להם סיכוי סביר להחזיר את חובותיהם, והם נדרשים לשלם סכום חודשי שתואם את יכולתם. אך גם כאשר חייבים אלו עומדים בכל תנאי התשלום על פי חוק, מוטלות עליהם לרוב מגבלות – לרבות הגבלות על שימוש בחשבון בנק ובכרטיס אשראי, צעד שבמידה מסוימת מדיר אותם כלכלית מהשוק המודרני.

סנקציה נפוצה ופוגענית אחרת היא עיכוב יציאה מן הארץ, שבנשים האחרונה התקבעה בפסיקת בתי המשפט כזכות יסוד חוקתית של חופש התנועה. חרף המליצות היפות בפסיקת בתי המשפט, בפועל המדיניות הישראלית מחמירה יותר ביחס לנוהג המקובל ברחבי אירופה ובארצות הברית, שם סנקציות מסוג זה מופעלות רק על חייבי דמי מזונות. בעיה נוספת היא שההתמודדות עם הסנקציות ממושכת מאוד, ובעבור חייבים רבים היא אורכת שנים ואפילו עשורים.

מאסר החייבים אינו יעיל ופוגע ביעילות שוק האשראי

עוד סנקציה חריגה וחריפה יחסית, המצויה בחוק בישראל, היא כליאה מאחורי סורג ובריח בגין חוב כספי. כאשר רשם ההוצאה לפועל משוכנע שהחייב מסוגל לשלם אך הוא משתמט מתשלום חובותיו, החוק הישראלי מאפשר לכלוא אותו לפרק זמן קצר. רק במאי 2011 עונש זה הוגבל לחובות של דמי מזונות, ולא מכבר הורחבה ההגבלה לשנה נוספת, אך התיקון תקף רק לשנתיים והחוק עצמו לא תוקן – והוא יתממש במלואו שוב כברירת מחדל אם ייוותר על כנו.

לדברי ד"ר מאיר, "כליאה היא עונש קשה וחריג מאוד בקנה מידה בינלאומי. ברוב מדינות אירופה וברוב המדינות בארצות הברית לא נהוגה כליאת אזרחים בשל אי-תשלום של חובות רגילים. מומחים רבים וארגונים חברתיים שחקרו את הנושא מוצאים שהרבה מהחייבים שנידונים כ'משתמטים' – למעשה מרוששים. חלקם, המבוהלים מאיום הכלא, נדחפים ללוות כסף מקרובים או מהשוק האפור (בו מלווים כספים בריבית גבוהה מהמקובל, בעיקר למי שאינו יכול לקבל הלוואה בנקאית), ואחרים אינם מצליחים להשיג את הכסף ונאלצים להיכלא. איום הכליאה מרחף במידה מסוימת מעל כל החייבים, שכן לגבי כל חייב עלולים הנושים לטעון שיש לו יכולת לשלם – והוא יידרש להגן על עצמו מאיום הכליאה".

עונש חמור כמאסר של בעל חוב יכול היה להיות מוצדק אילו הייתה תועלת רבה בצידו, אולם ד"ר מאיר לא מצא ראיות כלשהן לכך שמאסר החייבים מייעל את שוק האשראי ולטענתו המאסר אף עלול לפגוע ביעילות השוק. לדבריו, "לצד הסבל שנגרם לחייבים, הסנקציות והאיום בכליאה מובילות לצמצום הביקוש לאשראי, ועקב כך לצמצום כלל הביקוש במשק".

ראיות לחוסר היעילות של עונש המאסר נמצאו בהתנהגות השוק לאחר שתי הקלות דרמטיות שהונהגו בעבר במדיניות מאסר חייבים: דרישה לחקירת יכולת (1993) והפסקה זמנית של פקודות המאסר (2011). על פי המחקר, אף אחת מההקלות לא לוותה בפגיעה ניכרת בשוק האשראי, למשל ירידה בזמינות האשראי, ואפילו לא בירידה בהיקף הגבייה. מתרשים המוצג במחקר עולה כי בשנים האחרונות היקף האשראי הצרכני ממשיך לעלות עד לרף של כ-113 מיליארד שקל בשנת 2012, בשעה שמספר הבקשות לצווי מאסר של בעלי חוב הולך ויורד מהיקף של כ-250 אלף בקשות למאסר בשנת 2008 להיקף של כ-20 אלף בקשות למאסר בשנת 2011.

הליך פשיטת רגל הוא מפרך ולא שקוף

תחום נוסף שנבדק במחקר החדש הוא הליך פשיטת הרגל. על פי החוק הישראלי, הליך פשיטת רגל נועד בין היתר לאפשר התחלה חדשה לאנשים שמוצאים את עצמם ללא אפשרות להחזיר את חובות משק הבית. אך במחקר התגלה שבפועל הליך פשיטת רגל הוא מפרך וממושך ותוצאותיו אינן מובטחות.

ד"ר מאיר מצא שמתוך יותר מ-50 אלף ישראלים שהוכרו בשנת 2007 כמוגבלים באמצעים, רק כמה מאות זכו בהתחלה חדשה מסוג זה עד 2012. פניות רבות לפשיטת רגל נדחות, ואלו שמתקבלות אורכות לרוב שנים רבות.

נתון נוסף שהתגלה לראשונה במחקר הוא שמבין הפניות לפשיטת רגל, רק מיעוט הן עבור חובות אישיים (חוב ביתי). מדגם מייצג העלה כי רוב הפניות לפשיטת רגל, כ-55%, הן עבור חובות עסקיים (בדרך כלל בעלי עסקים קטנים ובינוניים).

שימוש בלתי אחראי באשראי?

טיעון רווח להצדקת סנקציות נוקשות אלו הוא שיש בהן צורך מכיוון שישראלים עושים שימוש בלתי אחראי באשראי. המחקר של ד"ר מאיר בדק טענה זו והיא נמצאה כנטולת יסוד ומופרכת מעיקרה: נמצא כי רמת החוב של משקי בית ישראליים נמוכה במיוחד בהשוואה בינלאומית. היחס בין חובות משקי בית להכנסה פנויה בישראל נמוך מבכל מדינות ה-G7 (המדינות המתועשות המובילות) ועומד על פחות ממחצית מהרמה הממוצעת במדינות המערב. כך למשל, בעוד שבאנגליה נאמדים חובות של משקי בית על כ-161% מההכנסה הפנויה בשנת 2011, בישראל נאמדים חובות של משקי הבית על כ-60% בלבד מההכנסה הפנויה. מצבים דומים נמצאו בארצות המערב הנאורות, כמו קנדה (כ-155%), יפן (כ-126%), ארצות הברית (כ-117%), צרפת (כ-100%), גרמניה (95.1%) ואיטליה (כ-90%).

גם שיעור הפיגורים בהחזר הלוואות מכל הסוגים אינו גבוה בישראל לעומת מדינות אחרות. במחקר נבחנו גם מדדים שונים של החזר חובות, וגם בהם התגלה כי ישראל נמצאת בטווח המדינות הדומות לה.

אמצעי נפוץ ויעיל: דירוג אשראי צרכני

בה בעת שישראל משתמשת באמצעים פולשניים וחריגים כדי להגן על המלווים מאי-פריעת חובות, היא נמנעת משימוש באמצעי נפוץ ויעיל: דירוג אשראי צרכני. לו הייתה מתאפשרת למלווים גישה להיסטוריית האשראי של לווים פוטנציאליים דרך דירוג האשראי, היה האשראי נעשה זמין יותר לרוב הישראלים, והמעטים בעלי היסטוריית האשראי הבעייתית היו מוגנים מפני חבות יתר. אלא שבישראל חוק שירות נתוני האשראי לא הצליח לבסס שירות יעיל מסוג זה. המחקר של מרכז טאוב מצא שרק כמיליון דו"חות אשראי צרכני סופקו בשנת 2012 – כמות מזערית לעומת שיעור השימוש בדירוג אשראי בארצות הברית.

לדברי ד"ר מאיר, יתרון נוסף של מערכת דירוג אשראי יהיה שיפור בתחרותיות. המצב הקיים היום מעניק לבנקים מונופול על נתוני האשראי של הלקוחות שלהם, דבר שמחזק – במקום לצמצם – את הריכוזיות בשוק להלוואות.

יש לבטל סנקציות מרחיקות לכת על חייבים

אז אילו מסקנות מציע לנו אפוא המחקר החדש להסיק ממצאיו? ד"ר מאיר מסיק מהמחקר שהסנקציות המופעלות על ישראלים שאינם מסוגלים לעמוד בתשלומים שלהם אינן רק נוקשות, הן גם אינן יעילות. לדבריו, יש לבטל סנקציות מרחיקות לכת על חייבים שעומדים בדרישת התשלום על פי חוק, ולקבוע בחוק את ביטול מאסר החייבים, הנמצא כעת במעמד של הוראת שעה.

מסקנה נוספת היא שהקריטריונים לקבלת התחלה חדשה צריכים להיות שקופים. לדבריו, השקיפות המוגברת תאפשר לחייבים הזכאים להתחלה כזו לקבל אותה ללא הלחץ ואי-הוודאות המלווים את ההליך כיום. "חשוב להגן על המלווים", אומר ד"ר מאיר, "אבל ניתן ומומלץ לקדם מטרה זו באופן יעיל ואנושי יותר על ידי פיתוח מערכת שיתוף נתוני אשראי צרכני".

במחקר נמצא כי שוק דירוג האשראי הצרכני בישראל איננו מפותח דיו. המשך היישום של חוק שירותי אשראי ורפורמות נוספות יאפשרו גישה טובה יותר לאשראי לרוב הישראלים, וימנעו חבות יתר מאחרים. לדברי ד"ר מאיר, יתרון נוסף יהיה שיפור בתחרותיות בכך ש"המצב הנוכחי מעניק לבנקים מונופול על מידע האשראי של הלקוחות, וזה אחד הגורמים לריכוזיות בשוק ההלוואות".

רשות האכיפה והגבייה בתגובה: ב-2012 חלה ירידה בשימוש בהליכים מבצעיים לגביית חובות

דוברת רשות האכיפה והגבייה, עו"ד שמרית רגב, מסרה בתגובה לפניית פורטל חדשות תקדין על ממצאי המחקר החדש כי "רשות האכיפה והגביה מראשית הקמתה בשנת 2009 פועלת לשיפור מערך גביית החובות, והובילה רפורמות רבות ליישום מטרה זו. במקביל, פעלה הרשות לייזום חקיקה רחבה שנועדה להגן על זכויות החייבים, ובכלל זה הגברת הפיקוח על תיקי כינוסי הנכסים והפינוי, איסור עיקול דמי ליווי לעיוור ותגמולים אחרים, קידום מסלול מיוחד לגביית חוב מזונות, הארכת המסלול המקוצר בארבע שנים נוספות, גניזת תיקים ישנים ועוד. זאת, מתוך תפיסה שהרשות בהתנהלותה מחויבת להקפיד על איזון מתמיד בין זכויות הזוכים לבין זכויות החייבים.

"הטענה הכללית העולה מהמחקר, לפיה הסנקציות המופעלות נגד חייבים בישראל נמצאו נוקשות בקנה מידה בינלאומי, אינה עולה בקנה אחד עם הנתונים שפורסמו במסגרת דו"ח פעילות רשות האכיפה והגביה לשנת 2012, המצביעים על ירידה בשימוש בהליכים מבצעיים לגביית חובות. ירידה זו נובעת משימוש בהליכים ממוחשבים ופוגעניים הרבה פחות מהליכים אחרים.

"כמו כן, נעשה שימוש רחב בהליכי עיקול ברישום, הליכים שההוצאות המושתות בהם על החייב נמוכות ביחס להליכים אחרים. חייבים המוכרזים כ'מוגבלים באמצעים' הם מוגנים על פי חוק מפני נקיטת הליכי גביה על ידי הזוכים, ומחויבים לשלם סכום חודשי להחזר החוב כפי יכולתם. עם זאת, הואיל וההחזר החודשי שנקבע לחייב המוגבל, הוא נמוך ואין בו למעשה כדי להשיב את החוב הריאלי לזוכה, מוטלים על החייב הגבלות כדי למנוע ממנו מלבצע עסקאות נוספות שיגדילו היקף חובותיו לזוכים נוספים. הטלת ההגבלות נעשית רק על פי צו שיפוטי שניתן על ידי רשם ההוצאה לפועל, לאחר בחינת מצבו של החייב ויכולתו הכלכלית. המדובר אפוא בהסדר שיש בו לאזן בין זכות הזוכה לגבות את חובו לבין זכות החייב להתקיים בכבוד.

"יש לזכור שכל הליכי ההוצאה לפועל במדינת ישראל נקבעו על ידי המחוקק, אשר לנגד עיניו שררה תרבות של אי תשלום חובות במדינה. אולם, לשמחתנו עולה מדוח פעילות הרשות לשנת 2012, כי לצד העלייה הנמשכת בגביה, קיימת כאמור ירידה בשימוש בהליכי גביה מבצעיים, דבר המלמד על תחילתה של הפנמת תרבות של אכיפת פסקי דין במדינה.

"אשר לסנקציית המאסר, הנושא נבדק על ידי רשות האכיפה בשיתוף גורמים נוספים, תוך בחינת האפקטיביות של הליכי הגביה החדשים (הגבלות)".