חדשות

נקבע כי המגבלה על חוכרים ציבוריים להעביר את הקרקעות לגורם פרטי תוך שינוי ייעוד – גורפת מדי, ומתחייבת אבחנה בין שלוש קבוצות שונות של חוכרים בהתאם לגובה ההטבה שקיבלו מהמדינה

האם קרקע שקיבל מוסד ציבורי מהמדינה ניתנת להעברה לגוף פרטי תוך שינוי ייעוד? הרכב של שבעה שופטי בג"צ בחן את החלטת מינהל מקרקעי ישראל המגבילה את זכותם של חוכרים ציבוריים שזכו להטבות בתנאי חכירה, להעביר את הקרקעות לגורם פרטי תוך שינוי ייעודן. נקבע, כי המדיניות שנקבעה הייתה ראויה וסבירה, אולם ההחלטה לא ניתנת ליישום מאחר וקבעה כלל גורף מדי שלא התחשב בגובה ההטבות להם זכו חלק מהחוכרים הציבוריים – וכי חובה לקיים אבחנה בהתאם לגובה ההטבה.

בעת היווסדו של מינהל מקרקעי ישראל בשנת 1965, נקבע בהחלטת מועצת מקרקעי ישראל כי קרקע המיועדת למטרות ציבוריות פטורה ממכרז פומבי. נוסף על כך, ברוב המקרים נהג המינהל להעניק לגופים ציבוריים ולמטרות ציבוריות תנאי חכירה מיטיבים.

מכל הגופים הללו דרש המינהל בחוזה החכירה כי השימוש בנכס יעשה בהתאם למטרת החכירה, וכי העברת הזכויות בנכס תיעשה בהסכמת המינהל בלבד. עד לשנת 2001 לא הנהיג המינהל מדיניות ברורה ביחס לזכותם של חוכרים ציבוריים להעביר את זכויות החכירה ולשנות את ייעוד הקרקע, כך שתשמש למטרות שאינן ציבוריות. עם זאת, באותה שנה פרסם המינהל מודעה בעיתונות ובה המליץ לרוכשים פוטנציאליים המתעתדים לכרות עסקאות מקרקעין עם גופים ציבוריים, לפנות מבעוד מועד למינהל, שיעמוד על הזכות לשמור על נכסי הציבור לטובת הציבור.

לאחר פרסום מודעה זו, קיים המינהל בחינה כוללת של סוגיית זכויות החכירה של גופים ציבוריים, ובסופה התקבלה החלטת מועצה מס' 1062, אשר בעיקרה הטילה מגבלות על העברת הזכויות בנכסי מקרקעין שהוחכרו למטרות ציבוריות ללא מכרז, במקום שבו החוכר הציבורי מבקש לשנות את ייעודם ולהעבירם לגורם פרטי.

לאור האמור הגישה חברת העובדים השיתופית הכללית בא"י, המנהלת את פעילותה הכלכלית של ההסתדרות, עתירה נגד המדינה בה ביקשה להכריז על בטלות ההחלטה, הפוגעת לשיטתה בזכות הקניין שלה ומפלה אותה לרעה ביחס לחוכרים פרטיים. המדינה, לעומת זאת, סברה כי ההטבות שניתנו לחוכרים אלו הצדיקו החלת דין מיוחד. לאחר הגשת העתירה, בשנת 2008, התקבלה החלטה נוספת מס' 1136 המתקנת את ההחלטה נשוא העתירה, לרבות תיקון מנגנון הפיצוי לחוכר ציבורי שמשיב למינהל נכס ששטחו 7 דונם ומעלה. העותרת סברה כי מדובר בשינויים מינוריים שאין בהם די לתיקון העוול.

אבחנה בין שלושה סוגי חוכרים

בג"ץ קבע, מפי המשנה לנשיא (בדימ') אליעזר ריבלין, כי אין לקבל את טענת העותרת בנוגע לפגיעה באינטרס הסתמכותן על המדיניות הקודמת של המינהל, טרום החלטה 1062. נקבע, כי המינהל היה רשאי לשנות את מדיניותו באשר ליחסו לחוכרים ציבוריים, שכן הלכה היא שאין המדינה מחויבת לקפוא על שמריה.

נקבע, כי לא נפל כל פגם משפטי במדיניות המינהל, מאחר והמדינה היא האחראית העליונה לחלוקת המשאבים בחברה למען שיפור רווחתם של אזרחיה, וכפועל יוצא רשאית היא להעניק הטבות לגופים ציבוריים על מנת שאלו יפעלו למימוש מטרה זו.

בית המשפט עבר לבחון את טענת ההפליה. בהתבסס על ניתוח מדיניות המינהל כלפי חוכרים פרטיים, נקבע כי היה מקום להבחין בין שלוש קבוצות שונות של חוכרים ציבוריים: חוכרים שחכרו את הקרקע ללא תמורה או בעבור תמורה סמלית; חוכרים ששילמו דמי חכירה הדומים לדמי שכירות; חוכרים ששילמו דמי חכירה הדומים למחיר הבעלות בקרקע.

נמצא כי החלטה 1136 הייתה גורפת מדי ולא ערכה את ההבחנה הנדרשת בנוגע לדמי החכירה; גם ההטבה הגלומה בהקצאת הקרקע ללא מכרז חייבה עריכת אבחנה בין החוכרים, שכן מדובר בהטבה שאינה אחידה התלויה במידת הביקוש של הקרקע. יתר על כן, בנוגע לקרקעות שהוחכרו לפני שנת 1965, שנת הקמת המינהל, הרי שאלו לא זכו כלל לפטור ממכרז מאחר וחובת המכרז נכנסה לתוקף רק עם הקמת המינהל. בית המשפט ציין כי נקודה זו היא משמעותית שכן מדובר ב-54% מהקרקעות שהוחכרו לעותרת.

בג"צ קבע כי היעדר מדיניות אחידה בתנאי החכירה של קרקעות שניתנו בעבר לחוכרים ציבוריים, גרם לכך כי יתכנו מספר רב של צירופים בין שלוש ההבחנות הללו בין כלל הנכסים, אשר הייתה צריכה לבוא בחשבון בקביעת ההחלטה המנהלית המתייחסת אליהם. לדעת בית המשפט, מדובר במלאכה מורכבת אשר יכולה הייתה להוביל למספר גישות, כגון קביעת כללים אינדיבידואליים לכל סיטואציה, אולם מועצת מקרקעי ישראל בחרה באפשרות הקיצונית של קביעת כלל אחיד, המתעלם מהשוני הרלוונטי של המקרים השונים.

לדעת בית המשפט, החלטה 1136 כפי שהיא מנוסחת במועד זה, פוגעת במידה העולה על הנדרש בחוכרים שזכו להטבות קלות ערך, ולפיכך על מנת לענות על דרישת הסבירות והמידתיות על ההסדר לכלול הבחנות משנה נוספות, כך שקבוצת החוכרים הזו, הקרובה במאפייניה לחוכרים פרטיים, תזכה לדין דומה לזה שחל עליהם ולדין שונה מזה שחל על החוכרים שזכו להטבות רבות יותר.

המסקנה אליה הגיע בג"צ היא, שעל אף שלא נמצא פגם במדיניותו העקרונית של המינהל לקביעת דין מיוחד לחוכרים ציבוריים שזכו להטבות, הרי שהחלטה 1136 אינה ניתנת ליישום בהציבה כלל גורף לגבי כל החוכרים. לפיכך נקבע כי דין העתירה להדחות, בכפוף להכנסת השינויים המתחייבים בהחלטה.

(בג"צ 11087-05(